Mardi
11 février 2003
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Sécurité financière - Audition de MM. Francis Mer,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Dominique
Perben, garde des sceaux, ministre de la justice
La commission a procédé à l'audition de MM.
Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
et Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, sur
le projet de loi n° 166 (2002-2003) de sécurité
financière.
M. Jean Arthuis, président, après avoir accueilli les ministres,
s'est félicité de ce que le projet de loi de sécurité financière soit
en premier lieu déposé au Sénat, ce qui constituait une forme d'hommage
à la qualité des travaux antérieurs de la commission en ce domaine. Il
a souligné le caractère essentiel de ce texte, qui visait à restaurer
la confiance tant au sein du secteur financier que des entreprises, et
rejoignait en cela les préoccupations constantes de la commission. Ce
projet de loi préconisait ainsi de fusionner la Commission des opérations
de bourse (COB) et le Conseil des marchés financiers (CMF), mesure que la
commission des finances avait adoptée dès l'automne 2000 à l'initiative
de M. Philippe Marini, rapporteur général, rapporteur du projet de loi
sur les nouvelles régulations économiques (NRE). Le projet de loi de sécurité
financière renforçait également la sécurité des épargnants et la
transparence des entreprises, visant en cela à assurer une croissance économique
durable. M. Jean Arthuis a enfin salué la présence de M.
Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois,
avec lequel la commission avait déjà étroitement travaillé, notamment
lors de l'examen du projet NRE.
M. Francis Mer a introduit son propos en insistant sur l'esprit du
projet de loi. Il ne s'agissait pas, selon lui, de créer une sécurité
artificielle, et il a, à cet égard, rappelé que la sphère économique
demeurait fondamentalement « le monde du risque », avec
l'ambition de créer de la valeur. Ce système avait cependant besoin de règles
aussi claires que possible, et les événements survenus depuis trois ans
illustraient le fait que ces règles n'étaient manifestement pas assez
efficaces, paraissaient inadaptées par rapport aux évolutions
technologiques, et posaient certains problèmes d'interprétation. La
question était donc de savoir s'il convenait, comme aux Etats-Unis, de
renforcer sévèrement ces règles, tout en gardant à l'esprit la nécessité
de ne pas freiner les capacités d'initiative, de prise de risque et
d'autonomie.
M. Francis Mer a identifié trois types d'acteurs dans le système
économique : l'épargnant, le consommateur et le producteur, le
projet de loi de sécurité financière étant surtout tourné vers le
premier. Il a rappelé que des initiatives similaires venaient d'être décidées
ou allaient l'être chez certains de nos partenaires, en particulier les
Etats-Unis, la Grande-Bretagne et l'Espagne, et que la Commission européenne
avait également engagé des travaux sur la question de la gouvernance
d'entreprise. Il a ensuite souligné trois thèmes selon lui majeurs :
- la position et l'indépendance des commissaires aux comptes qui
devaient être renforcées ;
- concernant la gouvernance d'entreprise, il a estimé qu'il était
difficile de contraindre les organisations et qu'il était dès lors préférable,
au nom de la confiance, d'espérer que les entreprises s'adaptent
d'elles-mêmes plutôt que de vouloir légiférer dans le détail, et de
veiller, avant tout, à assurer une réelle transparence pour les
actionnaires, ce que permettra le projet de loi ;
- plusieurs sujets étaient d'emblée traités au niveau mondial,
tels que l'harmonisation des règles comptables, l'analyse financière ou
les agences de rating, sur lesquels il a considéré qu'il était utopique
de vouloir légiférer au plan national. Il a cependant fait valoir que si
les Etats-Unis tendaient actuellement à générer spontanément une régulation
mondiale, sans réellement associer les autres pays, la France avait néanmoins
l'ambition de faire passer certains messages à portée internationale
lors de sa présidence du G7.
Revenant sur le contenu du projet de loi de sécurité financière, il a
indiqué que l'Autorité des marchés financiers (AMF) présentait un
caractère nouveau par rapport aux autres autorités administratives indépendantes
en ce qu'elle serait responsable de ses actes et détiendrait une
personnalité morale. Il a ensuite indiqué que les épargnants et
consommateurs se trouvaient désormais mieux protégés grâce à un
encadrement du démarchage, qui incluait les moyens électroniques dès
lors qu'ils étaient personnalisés. L'épargnant était laissé
responsable de ses choix, mais il aurait désormais la certitude d'avoir
à traiter avec des démarcheurs dûment identifiés et mandatés. De même,
l'existence des conseillers en investissements financiers était dorénavant
reconnue et encadrée par une procédure d'agrément et une assurance
obligatoire. Il a conclu en considérant que la confiance était l'élément
central de ce projet de loi et qu'il apparaissait dès lors préférable
de préserver, pour le moment, la liberté d'organisation des entreprises,
ce qui se traduirait dans le projet de loi par l'absence de dispositions
contraignantes concernant les comités d'audit ou de rémunération ou de
définition de l'administrateur indépendant.
M. Dominique Perben a souligné que le projet de loi de sécurité
financière avait été élaboré en commun par le ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie, et le ministère de la justice afin de rétablir
la confiance et d'assurer la sécurité de notre système financier. Puis
il a rappelé que le titre III du projet de loi de sécurité financière
sur lequel son ministère s'était plus particulièrement investi,
comprenait deux parties : l'une relative à l'amélioration des règles
applicables au contrôle légal des comptes, l'autre relative à la bonne
gouvernance d'entreprise. Sur la première partie, le ministre a souligné
que la France était déjà l'un des pays les plus réglementés en matière
de commissariat aux comptes, que la profession n'avait pas connu de défaillance
importante qui puisse être comparée à ce qui s'était déroulé aux
Etats-Unis et que certaines règles françaises, notamment l'exercice du
co-commissariat aux comptes étaient copiées par de nombreux pays.
M. Dominique Perben a donc indiqué que le projet de loi visait
tout d'abord à renforcer l'unité de la profession de commissaire aux
comptes, en imposant des règles déontologiques communes, tout en prenant
des mesures spécifiques pour le contrôle des comptes des sociétés
faisant appel public à l'épargne ou à la générosité publique. Il a
expliqué que ce principe se traduisait par la création d'un haut conseil
investi d'une triple mission : le contrôle de la profession, la réflexion
sur les normes professionnelles et la discipline. Il a ajouté que le
projet de loi instaurait une séparation stricte entre la mission de
certification des comptes et les autres prestations de services, notamment
de conseil, cette interdiction s'étendant aux réseaux de commissariat
aux comptes afin de garantir la stricte indépendance de la profession.
Le ministre a ensuite détaillé les règles relatives au gouvernement
d'entreprise. Il a expliqué que le Gouvernement n'avait pas souhaité
introduire dans la loi des concepts sans lien avec la tradition juridique
française, notamment s'agissant des administrateurs indépendants, mais
qu'il avait privilégié une démarche pragmatique visant à renforcer la
transparence des entreprises. M. Dominique Perben a cité les
obligations nouvelles d'information de l'assemblée générale des
actionnaires sur les procédures de contrôle interne et les mesures
concernant les associations d'investisseurs agréés.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'importance
du projet de loi présenté par les ministres, tant dans la forme
puisqu'il comprend 88 articles, que sur le fond puisqu'il s'agissait
d'adapter la loi à l'évolution rapide des entreprises et à l'attente
des épargnants et des investisseurs. Il a retenu deux objectifs figurant
dans le projet de loi : la transparence et la compétitivité. Il a
toutefois souligné que le législateur devait faire preuve de « modestie »
du fait du caractère globalisé des marchés financiers et des évolutions
du droit communautaire, qui non seulement encadrent de plus en plus les
marges de manoeuvre du législateur national, mais obligent les Etats
membres à adapter fréquemment leur droit aux évolutions de celui-ci.
Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a interrogé les
ministres sur la création de la nouvelle autorité des marchés
financiers (AMF). Il a rappelé que le Sénat avait déjà voté, à trois
reprises, la fusion de la commission des opérations de bourse (COB) et du
conseil des marchés financiers (CMF) et il s'est interrogé sur la manière
dont le Gouvernement entendait anticiper les évolutions structurelles du
marché, et notamment s'il avait l'idée de rapprocher les autorités de régulation
des marchés financiers et les autorités de contrôle des banques et des
assurances, comme cela existe dans d'autres pays européens. Puis il s'est
interrogé sur deux points de droit : la possibilité d'être soumis
successivement à une procédure administrative et à une procédure pénale
pour les mêmes faits, et plus généralement la séparation, qui lui
semble arbitraire, du contentieux boursier entre le juge administratif
lorsque des professionnels sont mis en cause et le juge judiciaire
lorsqu'il s'agit de particuliers.
M. Francis Mer a répondu, concernant l'opportunité de rapprocher
les autorités de contrôle du marché et les autorités de régulation,
que ce rapprochement ne fonctionnait pas de manière entièrement
satisfaisante dans les pays où il existait comme la Grande-Bretagne et
l'Allemagne. Il a souligné la difficulté à ce qu'un même organisme
assume une mission de surveillance prudentielle, c'est-à-dire détecte
les problèmes avant qu'ils ne deviennent publics, et, dans le même
temps, joue un rôle de régulateur, c'est-à-dire rende publics des avis
et recommandations. Il n'a toutefois pas exclu un rapprochement à terme.
M. Dominique Perben a expliqué que le projet de loi créait une
articulation entre les pouvoirs de l'autorité des marchés financiers et
ceux du Parquet puisqu'il existait une obligation, pour le Parquet,
d'informer l'autorité des marchés financiers. Il a ajouté que lorsque
cette dernière se constituera partie civile dans une procédure pénale,
il ne lui sera plus possible de poursuivre l'action administrative. Enfin,
s'agissant de la double juridiction, administrative et judiciaire,
concernant les délits boursiers, il a indiqué qu'il donnerait davantage
de précisions lors du débat en séance publique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois,
a rappelé que la profession de commissaire aux comptes était déjà très
réglementée et présentait des garanties, si bien qu'il ne s'agissait
pas, par le présent projet de loi, de mettre en doute leur indépendance,
mais d'apporter des améliorations. Il a évoqué plusieurs articles du
projet de loi : la rotation des commissaires aux comptes tous les six
ans, la non-juxtaposition des mandats en matière de co-commissariat aux
comptes et les interdictions relatives aux commissaires aux apports et aux
fusions. Il a rappelé que la loi relative aux nouvelles régulations économiques
avait conduit à un encadrement total des entreprises et il s'est interrogé,
au-delà de l'approche pragmatique du présent projet de loi, sur la nécessité
de revenir sur certaines des dispositions de la loi NRE trop pénalisantes.
Enfin, s'agissant des entreprises publiques, il s'est demandé si le
projet de loi n'aurait pas pu aller plus loin avec, par exemple, une révision
de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur
public.
M. Dominique Perben a rappelé qu'il existait 13.000 commissaires
aux comptes dans 3.000 sociétés en France et que l'obligation, pour
une entreprise, de changer de commissaire aux comptes tous les six ans lui
paraissait un choix raisonnable pour favoriser l'indépendance de la
profession. Il a ajouté que l'interdiction faite aux commissaires aux
apports de devenir commissaires aux comptes dans les deux ans suivant leur
mission était une nécessité afin d'éviter tout conflit d'intérêt.
M. Francis Mer a souligné l'importance donnée par le projet de
loi à l'information des actionnaires et a souhaité que les entreprises
puissent ainsi se distinguer les unes des autres par la clarté des
informations qu'elles délivrent. Il a considéré qu'il s'agissait d'un
levier très puissant pour l'information des investisseurs. S'agissant des
entreprises publiques, il a confirmé que le Gouvernement entendait aller
plus loin, à l'issue des travaux de réflexion qu'il mène actuellement.
Il a confirmé qu'il existait quatre grands cabinets de commissariat aux
comptes, mais qu'il en existait également beaucoup d'autres dont la
qualité devait être reconnue. Enfin, il a approuvé l'observation de M.
Jean-Jacques Hyest selon laquelle la qualité de l'audit comptable dépendait
en partie de la durée relativement longue du commissariat aux comptes en
France, qui n'était pas incompatible avec la rotation du signataire tous
les six ans.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Yann Gaillard s'est interrogé sur le contexte du projet de loi,
en particulier sur le récent échec du vote de la directive relative aux
offres publiques d'acquisition (OPA), ainsi que sur le rôle éventuellement
joué par la chambre de compensation luxembourgeoise Clearstream dans le
blanchiment d'argent.
M. Paul Loridant a insisté sur la portée de ce projet de loi qui,
selon lui, s'attaquait à la « délinquance en col blanc » et
était susceptible de restaurer la confiance dans les entreprises, après
une période riche en scandales financiers aux Etats-Unis et en difficultés
économiques pour les entreprises françaises. Il a, en outre, émis
quatre observations :
- l'importance du titre I était notamment liée aux défaillances
qui ont été soulignées au cours de la période récente, à la COB et
au CMF ;
- les agences de notation d'envergure mondiale faisaient souvent
l'objet d'une confiance aveugle qui pouvait se révéler dangereuse ;
aussi conviendrait-il, selon lui, de « noter les notateurs » ;
- les nouvelles normes comptables de l'IASB (International Accounting
Standards Board), d'inspiration anglo-saxonne, étaient trop axées sur la
valeur et créaient des difficultés pour les banques en les obligeant à
évaluer leur portefeuille de créances à tout instant ;
- enfin la dualité des juridictions créait des situations où les décisions
des autorités de régulation se trouvaient parfois contredites par
l'autorité juridictionnelle, alors qu'il serait nécessaire d'assurer la
« non-contestabilité » de ces décisions.
M. Joël Bourdin a ensuite requis des explications sur la
suspension pour 18 mois des dispositions de la loi MURCEF relatives
aux conventions de comptes. Il a également insisté sur la nécessité de
l'encadrement du démarchage, eu égard aux pressions dont les
consommateurs font parfois l'objet de la part de certaines officines de crédits
à la consommation, et qui peuvent aboutir à des situations de
surendettement.
M. François Marc a indiqué que ce texte répondait à une attente
réelle et a reconnu que le système actuel de contrôle était
relativement efficace, ce qui autorisait le choix d'une voie moyenne de réforme.
Il a cependant considéré que la gouvernance d'entreprise aurait mérité
d'être durcie, considérant l'emprise croissante des technostructures, la
dictature du court terme notamment liée à l'établissement de comptes désormais
trimestriels, et le poids des systèmes spéculatifs dont témoignait la
hausse trop rapide des capitalisations boursières. Il a estimé que les
responsabilités étaient suffisamment mises en évidence dans le projet
de loi, mais qu'il était sans doute nécessaire d'accroître la
transparence au profit du petit épargnant, qui n'était pas toujours en
mesure de comprendre les risques des produits qui lui sont proposés.
M. Maurice Blin s'est demandé si les graves dérives constatées
aux Etats-Unis étaient davantage liées à des déficiences structurelles
de contrôle qu'au seul « emballement boursier » dont les
valeurs technologiques avaient fait l'objet, et s'il était aujourd'hui
utile que la législation française s'inspire des exemples espagnol et
anglais. Il a également manifesté son souhait que soit, à terme,
constituée une législation véritablement européenne et susceptible de
résister aux visées expansionnistes des Etats-Unis.
M. Eric Doligé a déploré le fait que certains chefs
d'entreprises n'aient, selon lui, guère eu de scrupules à plaider
l'ignorance alors que la chute du cours de leur entreprise avait affecté
de très nombreux petits épargnants. Il s'est dès lors demandé si ce
texte allait permettre de sécuriser la situation de ces épargnants.
M. Jean Arthuis, président, a conclu cette série de questions par
la nécessité de renforcer la sincérité et la transparence de
l'information financière, qui avait récemment fait l'objet de discours
souvent factices. Il s'est ensuite demandé si la nouvelle réglementation
contribuerait à accroître la compétitivité de la France, tant au plan
des épargnants que de celui des opérateurs, et s'il serait opportun
d'introduire une procédure de faillite civile, qui avait été votée par
le Sénat en 1989, et permettrait de sanctionner les prêteurs abusifs. Il
s'agirait, en outre, d'introduire des dispositions donnant la possibilité
à une commission de surendettement d'annuler certaines créances dès
lors que le crédit avait été accordé sans les diligences nécessaires.
Constatant enfin la réduction du nombre de cabinets d'audit, qui de huit
pourrait passer à deux ou un d'ici quelques années, il a émis le
souhait que soit suscité l'avènement de nouveaux réseaux en vue
d'assurer la pluralité du contrôle des comptes.
En réponse, M. Francis Mer a tout d'abord indiqué qu'une enquête
sur la société Clearstream était actuellement menée par les autorités
luxembourgeoises. Il a également reconnu que la directive OPA faisait
aujourd'hui l'objet de négociations très difficiles, mais qu'un accord
européen était néanmoins nécessaire pour une plus grande égalité de
concurrence, tout en permettant aux entreprises de se défendre contre les
OPA hostiles avec l'accord de leurs actionnaires.
Il a ensuite considéré qu'il était indispensable de ne pas placer sur
le même plan une affaire telle que celle d'Enron, qui témoignait de
comportements résolument criminels, et la situation de sociétés telles
que France Télécom, Daewoo ou Michelin. L'appréciation de ces
situations était selon lui tributaire d'une approche philosophique de la
sphère économique, dont les maîtres mots devaient être liberté et
responsabilité. Cette conception imposait que les règles du jeu soient
claires, et ne devait pas occulter le fait que de nombreux petits épargnants
avaient, dans un passé récent, enregistré d'importantes plus-values
boursières lorsque les cours étaient en phase ascendante.
Concernant les trois principales agences de notation, il a rappelé que
leurs prestations étaient tarifées et laissaient donc aux émetteurs la
liberté de se faire noter. Les agences étaient, selon lui, conscientes
de l'intérêt qu'elles avaient à être transparentes, et leur activité
contribuait également à entretenir une nécessaire discipline dans les
finances des Etats et des entreprises. Sur le sujet des normes comptables,
il a admis que la réflexion sur la norme IAS 39 devait être poursuivie
afin d'éviter une trop grande volatilité dans les comptes, et a indiqué
que ce thème figurait à l'ordre du jour de la réunion des ministres des
finances du G7 qui devait se tenir dans deux semaines.
Reprenant la question de M. Joël Bourdin sur les conventions de
comptes bancaires, il a rappelé que le Gouvernement proposera au
Parlement de suspendre pour 18 mois les dispositions de la loi MURCEF
qui étaient inapplicables, sauf à imposer l'envoi de 60 millions de
conventions, les banques ayant pris en contrepartie des engagements dans
une charte.
Il a ensuite estimé qu'une éthique financière ne saurait être créée
par décret et que l'inventivité juridique prendrait toujours le dessus
sur la précision de la loi. A propos des comptes trimestriels, il a également
vivement contesté la perception d'une dictature du court terme, qui n'était
selon lui que d'ordre médiatique, et a mis en exergue le fait que les
investisseurs institutionnels s'intéressaient, avant tout, aux
perspectives de long terme des entreprises et que la spéculation était
loin d'être généralisée. Il a dès lors estimé que le projet de loi
de sécurité financière était suffisamment équilibré pour assurer la
crédibilité, condition nécessaire et préalable à la compétitivité,
de la régulation économique française.
Revenant, enfin, sur l'hypothèse de la faillite civile, M. Francis Mer
a estimé qu'elle était surtout susceptible de provoquer un
engorgement des tribunaux, et que le consommateur devait rester
responsable de ses choix. Une réflexion sur l'amélioration de la prévention
du surendettement était néanmoins en cours.
M. Dominique Perben a confirmé la position de M. Francis Mer sur
la prévention du surendettement, en indiquant qu'il était souhaitable
d'améliorer le dispositif actuel, notamment par l'attribution de nouveaux
pouvoirs aux commissions de surendettement, mais qu'une procédure de
faillite civile ne serait pas gérable. Il a ensuite fait valoir que la séparation
des activités de conseil et d'audit constituait un élément essentiel du
projet de loi, qui allait dans le sens d'une amélioration de la
transparence. Cette dernière serait également développée par les
travaux du Haut conseil du commissariat aux comptes.
Nomination d'un rapporteur
La commission a ensuite nommé M. Philippe Marini,
rapporteur sur le projet de loi n° 166 (2002-2003) de
sécurité financière.
