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OGM ET GAZ : LES LIMITES DE L'INTERVENTIONNISME LEGISLATIF

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BLOG DE GEORGES BERLIOZ

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Blog de Georges Berlioz

 

OGM et gaz : Interventionnisme politique et légalité

 
La culture d’OGM a été interdite par le Conseil d’État © Peter Blanchard / cc

 


 

L’arrêté d’interdiction de mise en culture du maïs GM MON819


 

Le lundi 28 novembre, le Conseil d’État a annulé les arrêtés par lesquels le gouvernement français, après avoir suspendu la commercialisation et l’utilisation de semences de maïs génétiquement modifié Zea Mays L lignée MON810 en décembre 2007, en avait interdit la mise en culture par arrêté du ministre de l’Agriculture et de la pêche du 7 février 2008, modifié par l’arrêté du 13 février 2008.


 

Il s’agit d’un maïs génétiquement modifié constituant un aliment pour animaux. Cette céréale du semencier américain Monsanto avait été génétiquement modifiée pour lui donner une plus grande résistance aux insectes ravageurs du maïs, elle avait été mise sur le marché en 1998 et elle était la seule cultivée en France jusqu’alors. Elle produit une toxine Bt destinée à éliminer les insectes. Elle est critiquée par le Haut Conseil des biotechnologies qui la suspecte de toxicité pour les rongeurs.


 

Monsanto et nombre de négociants et producteurs de semences avaient attaqué ces deux arrêtés du ministère de l’Agriculture et de la pêche, arguant d’un « excès de pouvoir ».


 

Les questions préjudicielles à la CJUE


 

Le Conseil d’État, par décision en date du 28 décembre 2009, avait posé des questions préjudicielles à la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) pour savoir dans quelles conditions un État membre de l’Union Européenne pouvait être compétent pour prendre des mesures de suspension et d’interdiction dérogeant à la compétence de principe des autorités de l’Union européenne pour prendre de telles mesures.


 

Par arrêt du 8 septembre 2011, la CJUE a précisé le fondement de l’intervention des États membres. La CJUE a décidé que les États membres ne peuvent prendre des mesures de suspension ou d’interdiction provisoire de l’utilisation ou de la mise sur le marché d’OGM dont la demande de renouvellement d’autorisation est en cours d’examen en application de l’article 23 de la directive 2001/18/CE. En revanche, ils peuvent le faire sur le fondement de l’article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003. Et conformément à une jurisprudence constante de la CJUE, à partir du moment où un règlement procède à une harmonisation exhaustive des mesures nécessaires à assurer la protection de la santé humaine et la santé animale, c’est dans le cadre tracé par le règlement que les mesures de protection doivent être prises. Or, selon le règlement (CE) n° 1829/2003, les États membres ne sont compétents pour prendre des mesures d’urgence que s’ils établissent, non seulement l’urgence, mais aussi l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement.


 

L’annulation de l’arrêté


 

 

Le Conseil d’État, place Royale © Besopha / cc

Dans sa décision du 28 novembre 2011 tirant les conséquences de l’arrêt de la CJUE, le Conseil d’État relève que le ministre de l’Agriculture n’a pu justifier de sa compétence pour prendre les arrêtés, faute d’avoir apporté la preuve de l’existence d’un niveau de risque particulièrement élevé pour la santé ou l’environnement.

 


 

Le ministre en charge de l’Agriculture avait justifié sa décision de suspension de la cession et de l’utilisation du maïs MON 810 par l’attente de l’avis du comité de préfiguration de la haute autorité sur les organismes génétiquement modifiés. Il avait ensuite justifié sa décision d’interdiction de la mise en culture de ces variétés de semences par le contenu de cet avis. Cet avis relevait certains acquis scientifiques nouveaux relatifs aux OGM et dressait une liste de questions méritant, selon lui, d’être étudiées. Mais il se bornait à faire état « d’interrogations quant aux conséquences environnementales, sanitaires et économiques possibles de la culture et de la commercialisation de MON 810 ». Le Conseil d’État a donc considéré qu’en fondant exclusivement ses décisions sur l’attente de cet avis, puis sur ce document, le ministre n’a pas apporté la preuve, que lui imposait l’interprétation de la réglementation applicable donnée par la CJUE, de l’existence d’une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l’environnement. Dans ces conditions, il n’était pas compétent pour prendre les arrêtés de suspension et d’interdiction attaqués sur le fondement de l’article 34 du règlement (CE) n° 1829/2003.


 

Le Conseil d’État a donc annulé l’arrêté du ministre de l’Agriculture et de la pêche du 5 décembre 2007 suspendant la cession et l’utilisation des semences de maïs MON 810.


 

Suite à l’arrêt du Conseil d’État la ministre de l’Écologie Nathalie Kosciusko-Morizet, s’est dite « plus déterminée et plus convaincue encore qu’en 2008 de la nécessité » d’obtenir à nouveau la suspension du MON810. Avec son homologue de l’agriculture, Bruno Le Maire, elle a affirmé que des incertitudes persistantes conduisaient « le gouvernement à maintenir, sur le territoire français, son opposition à la mise en culture du maïs MON810 ».


 

Il faudra cependant que le gouvernement prépare un dossier plus étayé s’il veut suspendre la commercialisation du maïs transgénique avant les semis du printemps 2010. Il en est de même en ce qui concerne la tarification du gaz. Par décision du 28 novembre 2011, c’est-à-dire du même jour, le juge des référés du Conseil d’État a, en effet, suspendu l’exécution de l’arrêté du 29 septembre 2011 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel fourni à partir des réseaux publics de distribution de GDF Suez.


 

L’arrêté relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel


 

Des tarifs réglementés s’appliquent aux fournisseurs historiques de gaz, principalement à GDF Suez, lorsque leurs clients n’ont pas exercé la faculté de se fournir auprès du fournisseur de leur choix. Pour protéger le pouvoir d’achat face à la flambée des prix de l’énergie un gel avait été annoncé par Bercy pour les particuliers depuis le 1er octobre (après un premier gel au 1er juillet). Il avait été décidé de déroger à la formule de calcul en vigueur, qui devait entraîner une hausse de 8,8 % à 10 % des tarifs réglementés de GDF Suez, selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE). L’arrêté du 29 septembre 2001, par son article 2, maintient à l’identique les tarifs réglementés applicables aux clients résidentiels et aux petits clients professionnels et par son article 1er, il augmente en moyenne de 4,9 % les tarifs réglementés applicables aux autres clients.


 

Le juge des référés avait été saisi par l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE), regroupant plusieurs fournisseurs « alternatifs » de gaz, tels que les sociétés Altergaz, Direct Énergie, Gaz de Paris et Poweo. L’ANODE avait demandé au juge des référés du Conseil d’État la suspension de l’arrêté du 29 septembre 2011. L’ANODE avait, par ailleurs, demandé au juge des référés d’enjoindre au ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ainsi qu’au ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique, d’adopter un nouvel arrêté conforme aux règles applicables et couvrant les coûts supportés par GDF Suez pour la fourniture du gaz.


 

Le juge des référés, conformément aux dispositions de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, peut suspendre l’exécution d’un acte administratif en cas d’urgence et lorsqu’est soulevé un moyen de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’acte dont la suspension est demandée.


 

La contestation portait sur le fait que cet arrêté refuse d’appliquer la formule tarifaire prévue par l’arrêté du 9 décembre 2010. Les tarifs réglementés s’appliquent aux fournisseurs historiques de gaz, principalement à GDF Suez, lorsque leurs clients n’ont pas exercé la faculté de se fournir auprès du fournisseur de leur choix. Le code de l’énergie prévoit que ces tarifs de vente du gaz naturel sont définis en fonction des caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures. Ils couvrent l’ensemble de ces coûts. Le décret du 18 décembre 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel prévoit que les tarifs réglementés de vente du gaz naturel couvrent les coûts d’approvisionnement en gaz naturel et les coûts hors approvisionnement. Il précise que, pour chaque fournisseur, une formule tarifaire traduit la totalité des coûts d’approvisionnement en gaz naturel et des coûts hors approvisionnement et permet de déterminer le coût moyen de fourniture du gaz naturel, à partir duquel sont fixés les tarifs réglementés de vente de celui-ci, en fonction des modalités de desserte des clients concernés. La formule tarifaire est fixée par les ministres chargés de l’Économie et de l’Énergie, après avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE).


 

Conformément à cette réglementation, le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et le ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique ont fixé la formule tarifaire en fonction de laquelle sont déterminés les tarifs réglementés de vente hors taxes du gaz naturel fourni à partir des réseaux publics de distribution de GDF Suez, par un arrêté du 9 décembre 2010. Les tarifs réglementés applicables à GDF Suez ont été fixés, en dernier lieu, par des arrêtés interministériels du 27 juin 2011 et du 29 septembre 2011. Ce dernier arrêté maintient à l’identique les tarifs réglementés applicables aux clients résidentiels et aux petits clients professionnels et augmente en moyenne de 4,9 % les tarifs réglementés applicables aux autres clients.


 

 

Combattre la hausse des prix de l’énergie © Todbaker / cc

 


 

Le juge des référés a estimé qu’il y avait un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté contesté.


 

Le juge des référés du Conseil d’État a relevé les deux éléments suivants :


 

- en premier lieu, dans son avis du 29 septembre 2011, la CRE a estimé que l’évolution des tarifs fixée par l’arrêté contesté était très insuffisante pour couvrir les coûts d’approvisionnement de GDF Suez au 1er octobre 2011. En effet, selon la CRE, l’application de la formule tarifaire prévue par l’arrêté du 9 décembre 2010 conduit en moyenne, compte tenu des hausses des coûts d’approvisionnement en gaz naturel, à une hausse des tarifs variant de 8,8 % à 10 % selon les tarifs.


 

- en second lieu, contrairement à ce que soutenait l’administration, aucune disposition du décret du 18 décembre 2009 ne permettait aux ministres de suspendre l’application de la formule tarifaire prévue par ce même décret.


 

Le juge des référés a donc estimé que les moyens présentés par l’ANODE étaient, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté du 29 septembre 2011.


 

Le juge des référés considère que la condition d’urgence est satisfaite.


 

En effet, le mode d’approvisionnement en gaz des entreprises membres de l’ANODE ne repose pas seulement sur le marché à court terme du gaz naturel, dont les prix sont pour l’instant favorables aux acheteurs, mais aussi sur des contrats à moyen ou long terme indexés selon des formules voisines de celles applicables à GDF Suez.


 

Un gel durable des tarifs réglementés de GDF Suez est de nature à créer un phénomène de « ciseau tarifaire ». La notion de ciseau tarifaire a été développée à l’origine en matière de télécommunications. Un effet de ciseau tarifaire se produit quand le tarif de détail de l’opérateur A (lame supérieure des ciseaux) est inférieur à la somme du tarif de gros pour la ressource intermédiaire (lame inférieure des ciseaux) et des coûts propres de l’opérateur B (cisaillés). En l’espèce le juge des référés a considéré que le gel prolongé créerait une situation où les coûts complets de ces opérateurs seraient supérieurs aux tarifs réglementés de GDF Suez, affectant leurs marges et compromettant leur présence sur le marché de la distribution du gaz ainsi que l’objectif public d’ouverture de ce marché à la concurrence.


 

Le juge des référés constatant que les conditions posées par l’article L. 521-1 du Code de justice administrative étant remplies, a suspendu l’arrêté du 29 septembre 2011. Il a décidé que le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et le ministre chargé de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique devront se prononcer à nouveau sur la fixation des tarifs réglementés de vente du gaz naturel fourni à partir des réseaux publics de distribution de GDF Suez dans un délai d’un mois.


 

Le ministre de l’Énergie Éric Besson, en réaction à la décision du Conseil d’État, a indiqué qu’il « privilégiait » les pistes permettant d’éviter toute hausse des prix du gaz d’ici mi-2012.


 

Que ce soit en matière d’OGM ou de prix de l’énergie, le gouvernement affirme une volonté politique qui se heurte aux limites résultant de la loi. En ce qui concerne les OGM ces limites résultent des règles du droit européen, mais on peut penser que les ministères concernés pourraient mieux ficeler leur dossier pour apporter les justifications nécessaires. En ce qui concerne le prix du gaz, les limites résultent des textes pris par le gouvernement ouvrant le marché de l’énergie à la concurrence. Dans les deux cas l’interventionnisme politique se heurte à la politique d’ouverture des marchés.

 

 

 

 

 

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