Conseil d'Etat,
Assemblée, 25 janvier 2002, n° 224850, Ligue pour la protection des
oiseaux et autres
Pour
l'appréciation de la légalité des dispositions introduites et relatives
aux dates d'ouverture et de clôture de la chasse aux oiseaux de passage
et au gibier d'eau, il y a lieu de se référer à l'interprétation que
la Cour de justice des Communautés européennes a, en particulier dans
ses arrêts du 19 janvier 1994 et du 7 décembre 2000, donnée de
l'article 7 § 4 de la directive du 2 avril 1979 ; qu'il en résulte,
notamment, que la protection prévue pour ces espèces, tant pour la période
nidicole et les différents stades de reproduction et de dépendance que
pour le trajet de retour des espèces migratrices vers leur lieu de
nidification, doit être une protection complète, excluant des risques de
confusion entre espèces différentes, et que la fixation de dates échelonnées
en fonction des espèces n'est licite que s'il peut être établi, au
regard des données scientifiques et techniques, que cet échelonnement
est compatible avec cet objectif de protection complète.
CONSEIL D'ETAT
Statuant au
contentieux,
N°s 224850, 225596,
225693, 225769
Ligue pour la
protection des oiseaux
Association pour la protection des animaux sauvages
Rassemblement des opposants à la chasse
Union nationale des fédérations départementales de chasseurs
Mme Legras,
Rapporteur
M. Lamy,
Commissaire du gouvernement
Séance du 18
janvier 2002
Lecture du 25
janvier 2002
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE
FRANCAISE
Le Conseil d'Etat
statuant en Assemblée du contentieux ;
Vu 1°), sous le n° 224850,
la requête, enregistrée le 11 septembre 2000 au secrétariat du
contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la LIGUE POUR LA PROTECTION
DES OISEAUX demandant que le Conseil d'Etat :
1°) annule pour excès
de pouvoir le décret n° 2000-754 du 1er août 2000 relatif aux
dates de la chasse aux oiseaux d'eau et au gibier de passage et modifiant
le code rural ;
2°) prononce le
sursis à l'exécution de ce décret ;
3°) condamne l'Etat
à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code
de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 225596,
la requête, enregistrée le 2 octobre 2000, présentée par l'ASSOCIATION
POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES demandant que le Conseil d'Etat :
1°) annule pour excès
de pouvoir le décret n° 2000-754 du 1er août 2000 relatif aux
dates de la chasse aux oiseaux d'eau et au gibier de passage et modifiant
le code rural ;
2°) condamne l'Etat
à lui verser la somme de 20 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code
de justice administrative ;
Vu 3°), sous le n° 225693,
la requête, enregistrée le 4 octobre 2000, présentée pour le
RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA CHASSE demandant que le Conseil d'Etat :
1°) annule pour excès
de pouvoir le décret n° 2000-754 du 1er août 2000 relatif aux
dates de la chasse aux oiseaux d'eau et au gibier de passage et modifiant
le code rural ;
2°) prononce le
sursis à l'exécution de ce décret ;
3°) condamne l'Etat
à lui verser la somme de 10 000 F au titre des frais exposés par lui et
non compris dans les dépens ;
Vu 4°), sous le n° 225769,
la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés le 4
octobre 2000 et le 5 février 2001, présentés pour l'UNION NATIONALE DES
FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS demandant que le Conseil d'Etat
annule pour excès de pouvoir le décret n° 2000-754 du 1er août
2000 relatif aux dates de la chasse aux oiseaux d'eau et au gibier de
passage et modifiant le code rural en tant qu'il retarde au 1er septembre
la date d'ouverture de la chasse à la bécassine, aux limicoles et à la
tourterelle ;
Vu les autres pièces
des dossiers ;
Vu la Constitution
du 4 octobre 1958 et notamment son article 55 ;
Vu le traité
instituant la Communauté européenne ;
Vu la directive
79/409/CEE du 2 avril 1979 ;
Vu le code de
l'environnement ;
Vu le code rural ;
Vu la loi n° 98-549
du 3 juillet 1998 ;
Vu la loi n° 2000-698
du 26 juillet 2000 ;
Vu le code de
justice administrative ;
Après avoir entendu
en séance publique :
le
rapport de Mme Legras, Auditeur,
les
observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de l'UNION NATIONALE
DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS et de la SCP Boré, Xavier et
Boré, avocat du RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA CHASSE,
les
conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les
requêtes susvisées sont dirigées contre un même décret ;
qu'ainsi il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les
interventions en défense présentées sous les n°s 224850, 225596 et
225693 par l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS
et l'association nationale des chasseurs de gibier d'eau :
Considérant que l'UNION
NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS et l'association
nationale des chasseurs de gibier d'eau ont intérêt au maintien des
dispositions du décret attaqué contestées par la LIGUE POUR LA
PROTECTION DES OISEAUX, l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX
SAUVAGES et le RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA CHASSE ; qu'ainsi
leurs interventions en défense sont recevables ;
Sur la fin de
non-recevoir opposée par l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS
DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS :
Considérant que l'ASSOCIATION
POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et le RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS
A LA CHASSE justifient, eu égard à leur objet statutaire, d'un intérêt
leur donnant qualité pour demander l'annulation du décret du ler août
2000 qu'ils attaquent ; qu'ainsi la fin de non-recevoir susanalysée
doit être rejetée ;
Sur la légalité du
décret attaqué :
Considérant que,
dans sa rédaction issue de l'article 24 de la loi du 26 juillet 2000
relative à la chasse, l'article L. 224-2 du code rural, dont les
dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 424-2 du code de
l'environnement prévoit que : "Nul ne peut chasser en dehors
des périodes d'ouverture de la chasse fixées par l'autorité
administrative./ Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période
nidicole, ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance.
Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur
trajet de retour vers leur lieu de nidification./ Toutefois, pour
permettre dans des conditions strictement contrôlées et de manière sélective
la capture, la détention ou toute autre exploitation judicieuse de
certains oiseaux migrateurs terrestres ou aquatiques en petites quantités,
conformément aux dispositions de l'article L. 225-5, des dérogations
peuvent être accordées./ Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités
d'application de cette disposition (...)" ;
Considérant que
l'article 1er du décret attaqué, pris pour l'application des
dispositions des deux premiers alinéas de l'article L. 224-2, précité,
du code rural, modifie les dates, inscrites au I de l'article R. 224-5 du
code rural, entre lesquelles la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux de
passage peut être ouverte ; qu'il complète ce même article R.
224-5 par un II ainsi rédigé : "Le ministre chargé de la
chasse peut délimiter, par arrêté pris après avis du Conseil national
de la chasse et de la faune sauvage, des grandes régions de nidification
de canards, rallidés et foulques" ; que l'article 2 du décret
attaqué remplace les dispositions de l'article R. 224‑6 du code
rural par les dispositions suivantes : "Les dérogations
mentionnées au cinquième alinéa de l'article L. 224-2 peuvent être
accordées par les préfets pour permettre la capture, la détention ou
toute autre exploitation judicieuse, en petite quantité, des oies, du
pigeon ramier et des grives, jusqu'au 20 février./ Un arrêté du
ministre chargé de la chasse, pris après avis du Conseil national de la
chasse et de la faune sauvage, précise les conditions dans lesquelles ces
prélèvements peuvent être autorisés et les modalités des contrôles
à mettre en oeuvre. Le ministre fixe également, par espèce, après avis
de la fédération nationale de la chasse et de l'Office national de la
chasse et de la faune sauvage, le nombre maximal d'oiseaux susceptibles d'être
ainsi prélevés par département./ Les préfets définissent, dans les
conditions prévues à l'article L. 225-5, le nombre maximal d'oiseaux
susceptibles d'être prélevés par les bénéficiaires de la dérogation" ;
Sur les conclusions
dirigées contre les dispositions, relatives aux dates d'ouverture et de
fermeture de la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux de passage,
introduites par l'article 1er du décret du 1er août 2000 :
Considérant que,
pour l'appréciation de la légalité des dispositions introduites par cet
article et relatives aux dates d'ouverture et de clôture de la chasse aux
oiseaux de passage et au gibier d'eau, il y a lieu de se référer à
l'interprétation que la Cour de justice des Communautés européennes a,
en particulier dans ses arrêts du 19 janvier 1994 et du 7 décembre 2000,
donnée de l'article 7 § 4 de la directive du 2 avril 1979 ; qu'il
en résulte, notamment, que la protection prévue pour ces espèces, tant
pour la période nidicole et les différents stades de reproduction et de
dépendance que pour le trajet de retour des espèces migratrices vers
leur lieu de nidification, doit être une protection complète, excluant
des risques de confusion entre espèces différentes, et que la fixation
de dates échelonnées en fonction des espèces n'est licite que s'il peut
être établi, au regard des données scientifiques et techniques, que cet
échelonnement est compatible avec cet objectif de protection complète ;
En ce qui concerne
les conclusions de la LIGUE POUR LA PROTECTION DES OISEAUX, de l'ASSOCIATION
POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et du RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS
A LA CHASSE :
Considérant, en
premier lieu, qu'en application des dispositions introduites par l'article
1er du décret attaqué, l'ouverture de la chasse au gibier d'eau et aux
oiseaux de passage peut s'échelonner, selon les territoires et selon les
espèces, entre le 10 août et la date d'ouverture générale de la chasse
qui, en vertu de l'article R. 224-4 du code rural, est fixée chaque année
entre le premier et le quatrième dimanche de septembre ; qu'au vu
des données scientifiques telles qu'elles ressortent des pièces du
dossier, il y a lieu de considérer que la chasse aux canards, rallidés
et foulques, entre le 10 août et le 1er septembre, correspond à une période
où les espèces en cause n'ont pas achevé leur période de reproduction
et de dépendance ou peuvent être confondues avec des espèces encore
vulnérables ; que, dès lors, les dispositions fixant au 10 août,
pour les régions autres que les grandes régions de nidification,
l'ouverture de la chasse aux canards, rallidés et foulques ont été
prises en méconnaissance des objectifs de l'article 7 § 4 de la
directive du 2 avril 1979 ; qu'en revanche, l'ouverture au 10 août
sur le domaine public maritime de la chasse aux limicoles, autres que les
bécassines et la bécasse des bois, autorisée par le décret, est
compatible avec ces objectifs de la directive dès lors, d'une part, que
les limicoles qui nichent en France ont achevé à cette date leur période
de reproduction et de dépendance et que, d'autre part, ces oiseaux ne
sont pas susceptibles d'être confondus avec les autres espèces encore
vulnérables qui fréquentent le domaine public maritime ;
Considérant, en
second lieu, qu'en vertu des dispositions de l'article 1er du décret
attaqué, la date de clôture de cette chasse est fixée, selon les espèces,
au 31 janvier, au 10 février, au 20 février ou à la date de la clôture
générale qui, en vertu des dispositions de l'article R. 224-4 du code
rural, peut être arrêtée au plus tard au dernier jour de février ;
qu'il résulte du rapprochement entre les données scientifiques telles
qu'elles ressortent des pièces du dossier et l'interprétation mentionnée
ci-dessus de l'article 7 § 4 de la directive du 2 avril 1979 que si le décret
du 1er août 2000 a pu légalement reporter jusqu'au 10 février la clôture
de la chasse pour les colombidés, il est, en revanche, entaché d'illégalité
en tant qu'il a fixé à des dates postérieures au 31 janvier la clôture
de la chasse pour le râle d'eau et les macreuses, la bécasse des bois,
les bécassines et certains autres limicoles, ainsi que pour les turdidés ;
En ce qui concerne
les conclusions de l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE
CHASSEURS et de l'association nationale des chasseurs de gibier d'eau :
Considérant que si
ces requérantes soutiennent que le décret attaqué méconnaît l'article
7 § 4 de la directive et l'article L. 224-2 du code rural en tant qu'il
fixe au 1er septembre seulement la date d'ouverture de la chasse à la bécassine
et aux autres limicoles ainsi qu'à la tourterelle, ces dispositions
n'imposent pas aux autorités compétentes d'ouvrir la chasse d'une espèce
déterminée dès que celle-ci a achevé sa période de reproduction et de
dépendance telle qu'elle peut être raisonnablement appréciée ;
Considérant que
s'il est également soutenu que le raccourcissement du temps de chasse de
la bécassine, des limicoles et de la tourterelle est susceptible d'entraîner
une dégradation des zones humides fréquentées par ces espèces dès
lors que les chasseurs n'entretiendront plus leurs habitats pendant l'été,
cette circonstance est sans incidence sur la légalité du décret contesté ;
Sur les dispositions
introduites par l'article 2 du décret du 1er août 2000 :
Considérant que
l'article R. 224-6 du code rural, introduit par l'article 2 du décret du
ler août 2000, prévoit, conformément aux dispositions précitées du
troisième alinéa de l'article L. 224-2 du code rural telles qu'elles résultent
de la loi du 26 juillet 2000, que des dérogations aux règles résultant
des dates de clôture de la chasse pourront être accordées :
"(...) pour permettre la capture, la détention ou toute autre
exploitation judicieuse, en petite quantité des oies, du pigeon ramier et
des grives, jusqu'au 20 février" ; que ces dispositions législatives
et réglementaires ont, ainsi que le fait valoir le ministre de l'aménagement
du territoire et de l'environnement, entendu faire application de
l'article 9 § 1 de la directive du 2 avril 1979 ;
Considérant que
selon l'article 9 § 1 de la directive du 2 avril 1979, les Etats membres
peuvent déroger aux articles 5, 6, 7 et 8, à condition qu"'il
n'existe pas d'autre solution satisfaisante", et pour les motifs énumérés
aux "a", "b" et "c" ; que selon le
"c" il s'agit de "(...) permettre, dans des conditions
strictement contrôlées et de manière sélective, la capture, la détention
ou toute autre exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites
quantités" ;
Considérant que
l'appréciation de la légalité de l'article R. 224-6 du code rural tel
qu'il résulte de l'article 2 du décret du ler août 2000 est subordonnée
à la réponse à la question de savoir si l'article 9 § 1 c de la
directive du 2 avril 1979 permet de déroger aux dates d'ouverture et de
fermeture de la chasse fixées compte tenu des objectifs mentionnés à
l'article 7 § 4, et, en cas de réponse affirmative à cette question,
selon quels critères et dans quelles limites ces dérogations peuvent être
prévues ; qu'en application de l'article 234 du traité instituant
la Communauté européenne, il y a lieu de renvoyer l'examen de cette
question, qui présente une difficulté sérieuse, à la Cour de justice
des Communautés européennes et, en conséquence, de surseoir à statuer
sur cette partie du litige ;
Sur les conclusions
tendant au remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens :
Considérant qu'il y
a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des
dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de
condamner l'Etat à payer à la LIGUE POUR LA PROTECTION DES OISEAUX, à
l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et au RASSEMBLEMENT
DES OPPOSANTS A LA CHASSE les sommes de 1 525, 3 050 et 1525 euros qu'ils
demandent respectivement au titre des frais exposés par eux et non
compris dans les dépens ; qu'en revanche, les mêmes dispositions
font obstacle à ce que l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX
SAUVAGES et le RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA CHASSE et la LIGUE POUR LA
PROTECTION DES OISEAUX soient condamnés à verser à l'Union nationale
des fédérations départementales de chasseurs les sommes qu'elle demande
au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
qu'elles font également obstacle à ce que l'Association nationale des
chasseurs de gibier d'eau, qui n'a pas la qualité de partie à
l'instance, soit condamnée à verser à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION
DES ANIMAUX SAUVAGES la somme que celle-ci demande sur le même fondement ;
D
E C I D E :
Article 1er :
Les interventions de l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE
CHASSEURS et de l'association nationale des chasseurs de gibier d'eau sont
admises.
Article 2 : Les
dispositions du tableau annexé à l'article 1er du décret du 1er août
2000 sont annulées en tant qu'elles autorisent, d'une part, que la chasse
aux canards, rallidés et foulques soit ouverte, dans les régions autres
que les grandes régions de nidification, le 10 août, et, d'autre part,
que la chasse soit fermée postérieurement au 31 janvier pour le râle
d'eau et les macreuses, la bécasse des bois, les bécassines et certains
autres limicoles, ainsi que pour les turdidés.
Article 3 : Il
est sursis à statuer sur les conclusions dirigées contre l'article 2 du
décret du 1er août 2000 jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés
européennes se soit prononcée sur la question suivante :
1 - l'article 9 § 1
sous c) de la directive 79-409, du Conseil, du 2 avril 1979, permet-il à
un Etat membre de déroger aux dates d'ouverture et de clôture de la
chasse qui résultent de la prise en compte des objectifs énumérés au
§ 4 de son article 7 ?
2 - En cas de réponse
affirmative, quels sont les critères qui permettent de déterminer les
limites de cette dérogation ?
Article 4 : La
requête de l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS
est rejetée.
Article 5 : L'Etat
versera à la LIGUE POUR LA PROTECTION DES OISEAUX, à l'ASSOCIATION POUR
LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et au RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA
CHASSE les sommes de 1 525, 3 050 et 1 525 euros au titre de l'article L.
761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Les
conclusions de l'UNION NATIONALE DES FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE
CHASSEURS tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de
justice administrative et celles de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES
ANIMAUX SAUVAGES tendant à l'application des mêmes dispositions vis-à-vis
de l'association nationale des chasseurs de gibier d'eau sont rejetées.
Article 7 : La
présente décision sera notifiée à la LIGUE POUR LA PROTECTION DES
OISEAUX, à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, au
RASSEMBLEMENT DES OPPOSANTS A LA CHASSE, à l'UNION NATIONALE DES
FEDERATIONS DEPARTEMENTALES DE CHASSEURS, à l'association nationale des
chasseurs de gibier d'eau, au Premier ministre et au ministre de l'aménagement
du territoire et de l'environnement.