Le Conseil
constitutionnel a été saisi, le 24 novembre 1999, par
MM. Jean-Louis DEBRÉ, Bernard ACCOYER, Mme Michèle
ALLIOT-MARIE, MM. René ANDRÉ, André ANGOT, Philippe
AUBERGER, Jean AUCLAIR, Mmes Martine AURILLAC, Roselyne
BACHELOT-NARQUIN, MM. François BAROIN, Christian
BERGELIN, Léon BERTRAND, Jean-Yves BESSELAT, Jean
BESSON, Franck BOROTRA, Bruno BOURG-BROC, Michel
BOUVARD, Philippe BRIAND, Christian CABAL, Mme Nicole
CATALA, MM. Richard CAZENAVE, Henri CHABERT, Jean-Paul
CHARIÉ, Jean CHARROPPIN, Jean-Marc CHAVANNE, Olivier de
CHAZEAUX, François CORNUT-GENTILLE, Alain COUSIN, Henri
CUQ, Lucien DEGAUCHY, Arthur DEHAINE, Jean-Pierre
DELALANDE, Patrick DELNATTE, Jean-Marie DEMANGE, Xavier
DENIAU, Yves DENIAUD, Patrick DEVEDJIAN, Eric DOLIGÉ,
Guy DRUT, Nicolas DUPONT-AIGNAN, Christian ESTROSI,
Jean-Claude ETIENNE, Jean FALALA, Jean-Michel FERRAND,
François FILLON, Roland FRANCISCI, Robert GALLEY, René
GALY-DEJEAN, Henri de GASTINES, Hervé GAYMARD,
Jean-Pierre GIRAN, Michel GIRAUD, Jacques GODFRAIN,
Louis GUÉDON, Jean-Claude GUIBAL, Lucien GUICHON,
François GUILLAUME, Gérard HAMEL, Michel HUNAULT, Michel
INCHAUSPÉ, Christian JACOB, Didier JULIA, Alain JUPPÉ,
Jacques KOSSOWSKI, Robert LAMY, Pierre LASBORDES, Pierre
LELLOUCHE, Jean-Claude LEMOINE, Jacques LIMOUZY, Thierry
MARIANI, Philippe MARTIN, Patrice MARTIN-LALANDE,
Jacques MASDEU-ARUS, Mme Jacqueline MATHIEU-OBADIA, MM.
Gilbert MEYER, Jean-Claude MIGNON, Pierre MORANGE,
Renaud MUSELIER, Jacques MYARD, Patrick OLLIER, Mme
Françoise de PANAFIEU, MM. Dominique PERBEN, Etienne
PINTE, Bernard PONS, Robert POUJADE, Didier QUENTIN,
André SCHNEIDER, Frantz TAITTINGER, Jean-Claude THOMAS,
Jean TIBÉRI, Georges TRON, Anicet TURINAY, Jean
UEBERSCHLAG, François VANNSON, Jean-Luc WARSMANN, Mme
Marie-Jo ZIMMERMANN, MM. Philippe DOUSTE-BLAZY, Pierre
ALBERTINI, Claude BIRRAUX, Mme Christine BOUTIN, MM.
Dominique CAILLAUD, René COUANAU, Charles de COURSON,
Jean-Pierre FOUCHER, Claude GAILLARD, Germain GENGENWIN,
Hubert GRIMAULT, Mmes Anne-Marie IDRAC, Bernadette
ISAAC-SIBILLE, MM. Edouard LANDRAIN, Jean LÉONETTI,
François LÉOTARD, Maurice LEROY, Maurice LIGOT,
Christian MARTIN, Pierre MÉHAIGNERIE, Jean-Luc PRÉEL,
Rudy SALLES, François SAUVADET, Pierre-André WILTZER,
MM. José ROSSI, Dominique BUSSEREAU, Bernard
DEFLESSELLES, Charles EHRMANN, Nicolas FORISSIER, Claude
GATIGNOL, Claude GOASGUEN, François GOULARD, Philippe
HOUILLON, Denis JACQUAT, Franck DHERSIN, Guy TEISSIER,
Gilbert GANTIER et Pascal CLEMENT, députés, dans les
conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la
Constitution de la conformité à celle-ci de la loi
portant habilitation du Gouvernement à procéder, par
ordonnances, à l'adoption de la partie législative de
certains codes ;
LE
CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée
portant loi organique sur le Conseil constitutionnel,
notamment le chapitre II du titre II de ladite
ordonnance ;
Vu le mémoire complémentaire présenté
par les députés saisissants enregistré le 30 novembre
1999 ;
Vu les observations du Gouvernement
enregistrées le 8 décembre 1999 ;
Vu la lettre de
Monsieur Pierre ALBERTINI, député, enregistrée le 9
décembre 1999 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les députés auteurs de la
saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi
portant habilitation du Gouvernement à procéder, par
ordonnances, à l'adoption de la partie législative de
certains codes en mettant en cause sa conformité à la
Constitution ;
2. Considérant qu'un député a, par
lettre adressée au Conseil constitutionnel, demandé à ne
pas être compté parmi les signataires de la saisine, en
invoquant " la confusion qui a accompagné la signature
de cette saisine " ;
3. Considérant qu'en vertu de
l'article 61 de la Constitution et de l'article 18 de
l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée, la saisine du
Conseil constitutionnel par les membres du Parlement
résulte indivisiblement d'une ou plusieurs lettres
signées par au moins soixante députés ou soixante
sénateurs ; que l'effet de cette saisine est de mettre
en oeuvre, avant la clôture de la procédure législative,
la vérification par le Conseil constitutionnel des
dispositions de la loi déférée ; qu'aucune disposition
de la Constitution non plus que de la loi organique
relative au Conseil constitutionnel ne permet aux
autorités ou parlementaires habilités à déférer une loi
au Conseil constitutionnel de le dessaisir en faisant
obstacle à la mise en oeuvre du contrôle de
constitutionnalité engagé ; que dès lors, hormis les cas
d'erreur matérielle, de fraude ou de vice du
consentement, le Conseil constitutionnel ne saurait
prendre en compte des demandes exprimées en ce sens ;
4. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du
dossier que le consentement du député concerné ait été
vicié ou que celui-ci ait commis une erreur matérielle
en saisissant le Conseil constitutionnel ; que la
signature manuscrite apposée sur la saisine a pu être
authentifiée ; qu'il y a lieu, par suite, de le faire
figurer au nombre des signataires de la saisine ;
- SUR LE GRIEF
TIRÉ DE LA VIOLATION DE L'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION
:
5. Considérant que
les députés requérants soutiennent que la loi soumise au
contrôle du Conseil constitutionnel porterait atteinte à
l'article 34 de la Constitution ; qu'à cet égard, ils
font valoir que le recours à une loi d'habilitation en
matière de codification ne permettrait pas au Parlement
d'exercer son pouvoir d'abrogation de dispositions
législatives existantes ; que l'adoption des codes par
voie d'ordonnances aurait pour effet de faire perdre
leur nature législative aux dispositions codifiées ;
qu'enfin, ils soulignent qu'" une codification ne peut
relever constitutionnellement du domaine de la loi que
s'il existe, parallèlement au regroupement des textes
législatifs auquel elle procède, abrogation explicite
des lois codifiées ", une telle abrogation devant être
expressément prévue dans le texte de la loi
d'habilitation ; qu'à défaut d'une telle précision, la
loi ne permet pas " l'exercice complet du pouvoir
législatif prévu par l'article 34 de la Constitution " ;
6. Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la
Constitution :
" Le Gouvernement peut, pour
l'exécution de son programme, demander au Parlement
l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un
délai limité, des mesures qui sont normalement du
domaine de la loi.
" Les ordonnances sont prises en
Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat.
Elles entrent en vigueur dès leur publication mais
deviennent caduques si le projet de loi de ratification
n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée
par la loi d'habilitation.
" A l'expiration du délai
mentionné au premier alinéa du présent article, les
ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la
loi dans les matières qui sont du domaine législatif. "
;
7. Considérant qu'en application de l'article 1er
de la loi déférée, le Gouvernement est autorisé à
procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie
législative de neuf codes, chaque code devant faire
l'objet d'une ordonnance qui regroupe et organise les
dispositions législatives relatives à la matière
correspondante ; qu'aux termes du dernier alinéa de ce
même article : " Les dispositions codifiées sont celles
en vigueur au moment de la publication des ordonnances,
sous la seule réserve des modifications qui seraient
rendues nécessaires pour assurer le respect de la
hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des
textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit.
En outre, le Gouvernement peut, le cas échéant, étendre
l'application des dispositions codifiées à la
Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer, à la
collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et
à la collectivité territoriale de Mayotte, avec les
adaptations nécessaires " ; que l'article 2 de la loi
précise les délais dans lesquels les différentes
ordonnances devront être prises, ainsi que le délai dans
lequel devra être déposé le projet de loi de
ratification de chacune d'entre elles ;
8.
Considérant, en premier lieu, que le domaine de
l'habilitation, aux termes mêmes de l'article 38 de la
Constitution, peut comprendre toute matière qui relève
du domaine de la loi en application de son article 34 ;
que le pouvoir de codifier des dispositions législatives
appartient au législateur ; que l'abrogation des
dispositions législatives antérieures à la codification
et entrant dans le champ de cette dernière est inhérente
à la codification elle-même et n'impose aucune prévision
expresse dans la loi d'habilitation ; que cette
abrogation devra résulter de la reprise des dispositions
en cause dans le code, de la constatation qu'elles
avaient été précédemment abrogées de façon implicite, de
la constatation de leur contrariété à la Constitution ou
aux engagements internationaux de la France, ou bien du
constat de leur caractère réglementaire ;
9.
Considérant, en second lieu, que, si l'adoption de la
partie législative d'un code par voie d'ordonnances
conduit à la faire relever temporairement du régime
contentieux des actes réglementaires, cette situation
résulte directement de la combinaison des articles 38 et
61 de la Constitution ; que, par ailleurs, en
application de l'article 38 de la Constitution, à
l'expiration du délai d'habilitation, les ordonnances ne
pourront plus être modifiées que par la loi dans les
matières qui relèvent du domaine législatif ;
10.
Considérant, en conséquence, que le grief tenant à la
violation de l'article 34 de la Constitution doit être
rejeté ;
- SUR LE GRIEF
TIRE DE LA VIOLATION DE L'ARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION
:
11. Considérant
que les auteurs de la saisine soutiennent que la loi
déférée serait contraire aux dispositions de l'article
38 de la Constitution ; qu'à cet égard, ils font valoir
que la finalité des mesures que le Gouvernement se
propose de prendre ne serait pas précisée, dès lors que
ne sont pas indiquées les règles de fond à adopter par
ordonnances ; qu'en outre, les expressions utilisées par
le législateur, notamment le " respect de la hiérarchie
des normes ", seraient imprécises ; qu'au surplus, le
Parlement n'aurait pas connaissance du contenu de
certains codes, ni même des principes qui vont régir
leur élaboration et ne pourrait pas " s'assurer du
respect des principes et règles de valeur
constitutionnelle par les dispositions législatives
contenues dans les codes "; que les députés requérants
indiquent, par ailleurs, que l'explication tenant au
retard dans le travail de codification lié à
l'encombrement du calendrier parlementaire est "
insuffisante du point de vue constitutionnel pour
justifier le recours à la procédure de l'article 38 de
la Constitution " ; qu'enfin, le champ d'application de
l'habilitation ne permettrait pas de respecter les
domaines réservés à la loi organique, aux lois de
finances et de financement de la sécurité sociale et au
pouvoir réglementaire ;
12. Considérant,
en premier lieu, que, si l'article 38 de la Constitution
fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec
précision au Parlement, afin de justifier la demande
qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose
de prendre par voie d'ordonnances ainsi que leur domaine
d'intervention, il n'impose pas au Gouvernement de faire
connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il
prendra en vertu de cette habilitation ;
13.
Considérant, en deuxième lieu, que l'urgence est au
nombre des justifications que le Gouvernement peut
invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution
; qu'en l'espèce, le Gouvernement a apporté au Parlement
les précisions nécessaires en rappelant l'intérêt
général qui s'attache à l'achèvement des neuf codes
mentionnés à l'article 1er, auquel faisait obstacle
l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire ; que
cette finalité
répond au demeurant à l'objectif de valeur
constitutionnelle d'accessibilité
et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet
l'égalité
devant la loi énoncée par l'article 6 de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la
garantie des droits " requise par son article 16
pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne
disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes
qui leur sont applicables ; qu'une telle connaissance
est en outre nécessaire à l'exercice des droits et
libertés garantis tant par l'article 4 de la
Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes
que celles déterminées par la loi, que par son article
5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par
la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être
contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas " ;
14. Considérant, en troisième lieu, que sont précisément
définies, en l'espèce, les dispositions législatives
faisant l'objet de l'habilitation, ainsi que les
conditions dans lesquelles il sera procédé à leur
adoption par voie d'ordonnances ; que l'autorisation
donnée au Gouvernement de procéder à l'adoption de la
partie législative des neuf codes mentionnés à l'article
1er de la loi déférée vise à la codification de
dispositions législatives en vigueur au moment de la
publication des ordonnances ; que le Gouvernement ne
saurait donc apporter de modifications de fond aux
dispositions législatives existantes ; que les seules
exceptions prévues à ce principe sont limitées dans leur
portée et sont strictement définies par la loi déférée ;
que la référence à la hiérarchie des normes impose au
Gouvernement de respecter la suprématie du traité sur la
loi, énoncée à l'article 55 de la Constitution, ainsi
que la distinction entre matières législatives et
matières réglementaires déterminée par ses articles 34
et 37 ; qu'il résulte par ailleurs des termes de
l'article 1er de la loi déférée, éclairés par les
travaux préparatoires, que les modifications rendues
nécessaires pour " harmoniser l'état du droit " doivent
se borner à remédier aux incompatibilités pouvant
apparaître entre des dispositions soumises à
codification ;
15. Considérant, en quatrième lieu,
que la loi d'habilitation ne saurait permettre
l'intervention d'ordonnances dans des domaines réservés
par les articles 46, 47, 47-1, 74 et 77 de la
Constitution à la loi organique, aux lois de finances et
aux lois de financement de la sécurité sociale ;
16.
Considérant, enfin, que l'applicabilité des dispositions
codifiées à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires
d'outre-mer et aux collectivités territoriales
d'outre-mer à statut particulier ne pourra être décidée
que dans les matières relevant de la compétence de
l'Etat et moyennant les seules adaptations que justifie
l'organisation particulière de ces collectivités ;
17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le
grief tiré de la violation de l'article 38 de la
Constitution doit être rejeté ;
- SUR LE GRIEF
TIRE DE LA VIOLATION DE L'ARTICLE 44 DE LA CONSTITUTION
:
18. Considérant que les députés auteurs de la
saisine font valoir que le mode de codification retenu
limiterait, par lui-même, l'exercice du droit
d'amendement du Parlement défini à l'article 44 de la
Constitution ; que l'atteinte ainsi portée à ce droit
serait " aggravée par le recours aux habilitations de
l'article 38 de la Constitution ", le droit d'amendement
ne pouvant s'exercer que vis-à-vis des articles du
projet de loi d'habilitation et non vis-à-vis du contenu
des codes présentés ;
19. Considérant, d'une part,
que les membres du Parlement disposent, en application
de l'article 44 de la Constitution, du droit
d'amendement ; qu'ils pourront notamment exercer ce
droit au cours de la procédure législative visant à
l'adoption des projets de loi de ratification des
ordonnances prévus par l'article 2 de la loi déférée ;
20. Considérant, d'autre part, que, l'initiative des
lois appartenant concurremment au Premier ministre et
aux membres du Parlement, ceux-ci pourront, à
l'expiration du délai imparti au Gouvernement en
application du premier alinéa de l'article 38 de la
Constitution, déposer toute proposition de loi visant à
modifier les ordonnances intervenues dans les matières
qui relèvent du domaine de la loi ;
21. Considérant,
en conséquence, que le grief tiré de la violation de
l'article 44 de la Constitution doit être rejeté ;
- SUR LE GRIEF
TIRE DU NON RESPECT DES REGLES ET PRINCIPES DE VALEUR
CONSTITUTIONNELLE :
22. Considérant que les
députés requérants soutiennent que " le Conseil
constitutionnel doit apprécier le contenu des codes
projetés en vérifiant au fond le respect des exigences
constitutionnelles au regard de tous les éléments du
bloc de constitutionnalité " ; qu'ils font valoir, à cet
égard, s'agissant du code de l'éducation, que
l'abrogation de dispositions législatives existantes
résultant de la codification pourrait conduire à priver
des exigences de caractère constitutionnel de garanties
légales, sans les remplacer par des garanties
équivalentes ;
23. Considérant, en premier lieu, que
le principe de la codification " à droit constant ",
imposé par l'article 1er de la loi déférée, s'oppose à
ce que soit réalisée une modification du fond des
matières législatives codifiées ;
24. Considérant,
en second lieu, que le recours à une loi d'habilitation
ne saurait avoir ni pour objet ni pour effet de
dispenser le Gouvernement, dans l'exercice des pouvoirs
qui lui sont conférés en application de l'article 38 de
la Constitution, du respect des principes
constitutionnels ; que la loi d'habilitation devra être
interprétée et appliquée, sous le contrôle du Conseil
d'État, dans le strict respect des principes ci-dessus
rappelés ;
- SUR LE GRIEF
TIRE DE LA VIOLATION DU DEUXIEME ALINEA DE L'ARTICLE 37
DE LA CONSTITUTION :
25. Considérant
que les députés requérants soutiennent que la loi
déférée serait constitutive d'un détournement de la
procédure prévue par le deuxième alinéa de l'article 37
de la Constitution ; qu'ils font valoir, à cet égard,
que le Conseil constitutionnel aurait une compétence
exclusive pour procéder au déclassement de dispositions
de forme législative mais dont la nature est
réglementaire ;
26. Considérant que, si le deuxième
alinéa de l'article 37 de la Constitution ouvre au
Gouvernement la possibilité de saisir le Conseil
constitutionnel aux fins de déclarer que des textes de
forme législative, intervenus après l'entrée en vigueur
de la Constitution de 1958, ont un caractère
réglementaire et peuvent donc être modifiés par décret,
il est loisible au législateur d'abroger lui-même des
dispositions de nature réglementaire figurant dans des
textes législatifs ; qu'en vertu de l'habilitation qui
lui est conférée en application de l'article 38 de la
Constitution, le Gouvernement n'est pas davantage tenu
de se soumettre à la procédure invoquée par les
requérants ; que le grief doit donc être rejeté ;
- SUR LE GRIEF
TIRE DE LA VIOLATION DES ARTICLES 74 ET 77 DE LA
CONSTITUTION :
27. Considérant que les députés
requérants font grief au législateur de ne pas avoir
respecté les procédures de consultation prévues par les
articles 74 et 77 de la Constitution ;
28.
Considérant qu'il résulte des travaux législatifs que
les instances compétentes des collectivités d'outre-mer
intéressées ont été consultées ; qu'ainsi, et en tout
état de cause, le grief manque en fait ;
29.
Considérant qu'il n'y a lieu, pour le Conseil
constitutionnel, de soulever d'office aucune question de
conformité à la Constitution ;
D E C I D E :
Article premier.- Est déclarée conforme à la
Constitution la loi portant habilitation du Gouvernement
à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie
législative de certains codes.
Article 2.- La
présente décision sera publiée au Journal officiel de la
République.
Délibéré par le Conseil constitutionnel
dans sa séance du 16 décembre 1999, présidée par M. Yves
GUÉNA et où siégeaient : MM. Georges ABADIE, Michel
AMELLER, Jean-Claude COLLIARD, Alain LANCELOT, Mme
Noëlle LENOIR, M. Pierre MAZEAUD et Mme Simone VEIL.