Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 86949
Publié au Recueil Lebon
M. Desprès, Rapporteur
M. Delvolvé, Commissaire du gouvernement
M. Cassin, Président
Lecture du 17 février 1950
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu le recours et le mémoire ampliatif
présentés pour le ministre de
l'agriculture, enregistrés au
secrétariat du contentieux du Conseil
d'Etat les 28 octobre 1946 et 23 février
1948 et tendant à ce qu'il plaise au
Conseil annuler un arrêté en date du 4
octobre 1946 par lequel le conseil de
préfecture de Lyon a annulé un arrêté en
date du 10 août 1944 par lequel le
préfet de l'Ain avait concédé au sieur
de Testa, en vertu de l'article 4 de la
loi du 23 mai 1943, le domaine dit "du
Sauberthier" sis commune de Montluel
appartenant à la dame Lamotte née Vial ;
Vu les lois du 19 février 1942 et du 23
mai 1943 ; Vu l'ordonnance du 9 août
1944 ; Vu l'ordonnance du 31 juillet
1945 ;
Considérant que, par un arrêté du 29
janvier 1941, pris en exécution de la
loi du 27 août 1940, le préfet de l'Ain
a concédé "pour une durée de neuf années
entières et consécutives qui
commenceront à courir le 1er février
1941", au sieur de Testa le domaine de
Sauberthier [commune de Montluel],
appartenant à la dame Lamotte, née Vial
; que, par une décision du 24 juillet
1942, le Conseil d'Etat a annulé cette
concession par le motif que ce domaine
"n'était pas abandonné et inculte depuis
plus de deux ans" ; que, par une
décision ultérieure, du 9 avril 1943, le
Conseil d'Etat a annulé, par voie de
conséquence, un second arrêté du préfet
de l'Ain, du 20 août 1941, concédant au
sieur de Testa trois nouvelles parcelles
de terre, attenantes au domaine ;
Considérant enfin que, par une décision
du 29 décembre 1944, le Conseil d'Etat a
annulé comme entaché de détournement de
pouvoir un troisième arrêté, en date du
2 novembre 1943, par lequel le préfet de
l'Ain "en vue de retarder l'exécution
des deux décisions précitées du 24
juillet 1942 et du 9 avril 1943" avait
"réquisitionné" au profit du même sieur
de Testa le domaine de Sauberthier ;
Considérant que le ministre de
l'Agriculture défère au Conseil d'Etat
l'arrêté, en date du 4 octobre 1946, par
lequel le conseil de préfecture
interdépartemental de Lyon, saisi d'une
réclamation formée par la dame Lamotte
contre un quatrième arrêté du préfet de
l'Ain, du 10 août 1944, concédant une
fois de plus au sieur de Testa le
domaine de Sauberthier, a prononcé
l'annulation de ladite concession ; que
le ministre soutient que le conseil de
préfecture aurait dû rejeter cette
réclamation comme non recevable en vertu
de l'article 4 de la loi du 23 mai 1943
;
Considérant que l'article 4, alinéa 2,
de l'acte dit loi du 23 mai 1943 dispose
: "L'octroi de la concession ne peut
faire l'objet d'aucun recours
administratif ou judiciaire" ; que, si
cette disposition, tant que sa nullité
n'aura pas été constatée conformément à
l'ordonnance du 9 août 1944 relative au
rétablissement de la légalité
républicaine, a pour effet de supprimer
le recours qui avait été ouvert au
propriétaire par l'article 29 de la loi
du 19 février 1942 devant le conseil de
préfecture pour lui permettre de
contester, notamment, la régularité de
la concession, elle n'a pas exclu le
recours pour excès de pouvoir devant le
Conseil d'Etat contre l'acte de
concession, recours qui est ouvert même
sans texte contre tout acte
administratif, et qui a pour effet
d'assurer, conformément aux principes
généraux du droit, le respect de la
légalité. Qu'il suit de là, d'une part,
que le ministre de l'Agriculture est
fondé à demander l'annulation de
l'arrêté susvisé du conseil de
préfecture de Lyon du 4 octobre 1946,
mais qu'il y a lieu, d'autre part, pour
le Conseil d'Etat, de statuer, comme
juge de l'excès de pouvoir, sur la
demande en annulation de l'arrêté du
préfet de l'Ain du 10 août 1944 formée
par la dame Lamotte ;
Considérant qu'il est établi par les
pièces du dossier que ledit arrêté,
maintenant purement et simplement la
concession antérieure, faite au profit
du sieur de Testa, pour une durée de 9
ans "à compter du 1er février 1941",
ainsi qu'il a été dit ci-dessus, n'a eu
d'autre but que de faire délibérément
échec aux décisions susmentionnées du
Conseil d'Etat statuant au contentieux,
et qu'ainsi il est entaché de
détournement de pouvoir ;
DECIDE :
DECIDE : Article 1er - L'arrêté susvisé
du conseil de préfecture de Lyon du 4
octobre 1946 est annulé. Article 2 -
L'arrêté du préfet de l'Ain du 10 août
1944 est annulé. Article 3 - Expédition
de la présente décision sera transmise
au ministre de l'Agriculture.
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Analyse du Conseil d'Etat
Par la décision Ministre de l’agriculture c/ Dame
Lamotte, le Conseil d’État juge qu’il existe un principe
général du droit selon lequel toute décision
administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un
recours pour excès de pouvoir.
La loi du 17 août 1940 avait donné aux préfets le
pouvoir de concéder à des tiers les exploitations
abandonnées ou incultes depuis plus de deux ans aux fins
de mise en culture immédiate. C’est en application de
cette loi que, par deux fois sans compter un arrêté de
réquisition, les terres de la dame Lamotte avaient fait
l’objet d’un arrêté préfectoral de concession. Le
Conseil d’État avait annulé à chaque fois ces décisions.
Par un arrêté du 10 août 1944, le préfet de l’Ain avait
de nouveau concédé les terres en cause. Mais une loi du
23 mai 1943, dont le but manifeste était de contourner
la résistance des juges à l’application de la loi de
1940, avait prévu que l’octroi de la concession ne
pouvait "faire l’objet d’aucun recours administratif ou
judiciaire". Sur le fondement de cette disposition, le
juge administratif aurait dû déclarer le quatrième
recours de la dame Lamotte irrecevable.
Le Conseil d’État ne retint pas cette solution en
estimant, aux termes d’un raisonnement très audacieux
mais incontestablement indispensable pour protéger les
administrés contre l’arbitraire de l’État, qu’il existe
un principe général du droit selon lequel toute décision
administrative peut faire l’objet, même sans texte, d’un
recours pour excès de pouvoir et que la disposition de
la loi du 23 mai 1943, faute de l’avoir précisé
expressément, n’avait pas pu avoir pour effet d’exclure
ce recours. Le même raisonnement prévaut s’agissant du
droit au recours en cassation (CE,
ass., 7 février 1947, d’Aillières, p. 50).
En application de cette jurisprudence, confirmée à
plusieurs reprises, le pouvoir réglementaire ne peut
jamais interdire le recours pour excès de pouvoir contre
les décisions qu’il prend. Certes, en principe, le
législateur, s’il le précisait, pourrait interdire le
recours pour excès de pouvoir contre certaines
décisions. Mais, dans le contexte normatif actuel, une
telle disposition se heurterait sans doute aux
stipulations du droit international relatives aux droits
des individus à exercer un recours effectif contre les
décisions administratives. La Cour de justice des
communautés européennes en a fait un principe général du
droit communautaire (15 mai 1986, Johnston, p. 1651) et
l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde
des droits de l’homme et des libertés fondamentales
prévoit le droit à un recours effectif pour toute
personne dont les droits et libertés reconnus dans la
Convention auraient été méconnus. Elle serait également
et surtout contraire aux normes et principes de valeur
constitutionnelle puisque, dans une
décision du 21 janvier 1994 (93-335 DC, p. 40),
confirmée par une
décision du 9 avril 1996 (96-373 DC), le Conseil
constitutionnel a rattaché le droit des individus à un
recours effectif devant une juridiction en cas
d’atteintes substantielles à leurs droits à l’article 16
de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
qui fait partie du bloc de constitutionnalité.
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