comp. sur le droit au
recours pour excès de pouvoir
ARRET MINISTRE DE L'AGRICULTURE c/ DAME LAMOTTE
Conseil constitutionnel
vendredi 21 janvier 1994 - Décision n° 93-335 DC
Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de
construction
Journal officiel du 26 janvier 1994, p. 1382
NOR : CSCZ9400003S
Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 24 décembre 1993, par
MM Martin Malvy, Gilbert Annette, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre
Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude
Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Didier Boulaud, Michel Berson,
Jean-Claude Bois, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine,
Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Camille Darsières,
Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine,
Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien
Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux,
Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Kamilo Gata,
Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton,
Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, Jean-Yves
Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier
Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel,
Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain
Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre,
Roger-Gérard Schwartzenberg, Régis Fauchoit, François Asensi,
Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec,
Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel
Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre,
Maxime Gremetz, Georges Hage, Guy Hermier, Mmes Muguette
Jacquaint, Janine Jambu, MM Jean-Claude Lefort, Georges
Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito, Ernest
Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l'article
61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de
la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et
de construction ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant
loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits
et libertés des communes, des départements et des régions ;
Vu la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 modifiée portant
modification du statut des agglomérations nouvelles ;
Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention
de la corruption et à la transparence de la vie économique et
des procédures publiques ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
1. Considérant que les députés auteurs de la saisine contestent
la conformité à la Constitution des articles 3, 6, 7, 8, 11, 12,
16, 22 et 23 de la loi soumise à l'examen du Conseil
constitutionnel ;
- SUR L'ARTICLE 3 DE LA LOI :
2. Considérant que cet article introduit notamment au code de
l'urbanisme un article L. 600-1 qui prive les requérants de la
faculté d'invoquer par voie d'exception devant les juridictions
administratives l'illégalité pour vice de procédure ou de forme,
des schémas directeurs, des plans d'occupation des sols ou des
documents d'urbanisme en tenant lieu ainsi que des actes
prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document
d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté, après
l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de
prise d'effet du document en cause ; que les dispositions de
l'article L. 600-1 susvisé, précisent cependant que ces
restrictions ne sont pas applicables en cas d'absence de mise à
disposition du public des schémas directeurs, en cas de
méconnaissance substantielle ou de violation des règles de
l'enquête publique sur les plans d'occupation des sols, ou enfin
en cas d'absence du rapport de présentation ou des documents
graphiques ;
3. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les
restrictions ainsi apportées à la possibilité d'exciper de
l'illégalité externe d'un acte administratif portent au principe
de légalité une atteinte manifestement excessive qui n'est au
surplus justifiée par aucune considération d'intérêt général ;
qu'ils font valoir que les obligations de l'État de veiller au
respect des intérêts nationaux par les collectivités
territoriales, résultant de l'article 72 de la Constitution,
sont méconnues ; que seraient de même méconnues les stipulations
de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales et du Traité sur l'Union
européenne qui garantissent l'accès à la justice ; qu'enfin les
saisissants exposent que la garantie des droits prévue à
l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen n'est pas assurée, dès lors que les dispositions en
cause ont pour effet de pérenniser des règlements illégaux ;
4. Considérant que la restriction apportée par les dispositions
contestées est limitée à certains actes relevant du seul droit
de l'urbanisme ; qu'elle a été justifiée par le législateur eu
égard à la multiplicité des contestations de la légalité externe
de ces actes ; qu'en effet, le législateur a entendu prendre en
compte le risque d'instabilité juridique en résultant, qui est
particulièrement marqué en matière d'urbanisme, s'agissant des
décisions prises sur la base de ces actes ; qu'il a fait réserve
des vices de forme ou de procédure qu'il a considérés comme
substantiels ; qu'il a maintenu un délai de six mois au cours
duquel toute exception d'illégalité peut être invoquée ; que
les dispositions qu'il a
prises n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter la
possibilité ouverte à tout requérant de demander l'abrogation
d'actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de former
des recours pour excès
de pouvoir contre d'éventuelles décisions de refus
explicites ou implicites ; que dès lors il n'est pas porté
d'atteinte substantielle au droit des intéressés d'exercer des
recours ; qu'ainsi le moyen tiré d'une méconnaissance de
l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen manque en fait ;
5. Considérant que les dispositions ci-dessus analysées ne
sauraient être regardées comme de nature à porter atteinte aux
prérogatives de l'État énoncées à l'alinéa 3 de l'article 72 de
la Constitution en vertu duquel "Dans les départements et les
territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts
nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois" ;
6. Considérant enfin que l'appréciation de la constitutionnalité
des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne
saurait être tirée de la conformité de la loi avec les
stipulations d'un traité ou d'une convention internationale,
mais résulte de la confrontation de la loi avec les seules
exigences de caractère constitutionnel ;
7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les griefs
invoqués à l'encontre de l'article 3 de la loi doivent être
écartés ;
- SUR L'ARTICLE 6 DE LA LOI :
8. Considérant que les auteurs de la saisine se bornent à
contester les dispositions du I B et celles du III B de
l'article 6 ; que les dispositions du I B valident les permis de
construire délivrés avant la publication du décret d'application
du 6ème alinéa de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme, en
tant que le projet architectural accompagnant la demande de
permis ne satisferait pas aux obligations posées par cet alinéa
concernant l'insertion dans l'environnement des constructions
envisagées ; que les dispositions du III B valident les actes
réglementaires et non réglementaires relatifs aux actions et
opérations d'aménagement pris, dans le cadre de procédures
d'amélioration et de réhabilitation de l'habitat existant, avant
l'entrée en vigueur de la loi, sur le fondement de l'article L.
300-5 du code de l'urbanisme en tant que ces actes auraient été
adoptés sans élaboration préalable du programme de référence
mentionné audit article ;
9. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que les
dispositions susanalysées comporteraient la validation d'actes
administratifs annulés par des décisions de justice passées en
force de chose jugée, et méconnaîtraient ainsi les principes
constitutionnels de séparation des pouvoirs et de garantie des
droits ;
10. Considérant que rien dans le texte de la loi ne permet
d'inférer que lesdites dispositions auraient pour objet ou pour
effet de valider des actes ayant été annulés par des décisions
de justice passées en force de chose jugée ; que par suite le
grief doit être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 7 DE LA LOI :
11. Considérant que l'article 7 de la loi a pour objet de
compléter l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme relatif à la
protection des rives des plans d'eau naturels ou artificiels
d'une superficie inférieure à 1 000 M² ; qu'en l'état de la
législation, l'article L. 145-5 précité prévoit, lorsqu'un
document d'urbanisme est établi, des possibilités d'adaptation
pour permettre à titre exceptionnel la délimitation en bordure
de ces plans d'eau de hameaux nouveaux intégrés à
l'environnement ; que les dispositions contestées ont pour objet
de permettre également aux ministres chargés de l'urbanisme et
de l'environnement d'autoriser, à titre exceptionnel et après
avis de la commission départementale des sites, une opération
d'urbanisation intégrée à l'environnement dont la surface de
plancher hors oeuvre nette n'excède pas 30 000 M² et qui est
implantée sur les rives d'un plan d'eau artificiel existant à la
date de publication de la loi ;
12. Considérant que les députés auteurs de la saisine
soutiennent que ces dispositions, introduites par voie
d'amendement, d'une part, sont sans lien avec les dispositions
du projet de loi, et d'autre part, ont pour objet de valider un
acte administratif annulé par une décision du Conseil d'État,
statuant au contentieux, en violation des principes
constitutionnels de séparation des pouvoirs et de garantie des
droits ; qu'ils font par ailleurs valoir que ces dispositions
sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation et de
détournement de pouvoir ;
13. Considérant que les dispositions en cause portent
modification du code de l'urbanisme et ont pour objet de
faciliter la réalisation d'opérations d'urbanisation ; qu'elles
ne sauraient par suite être regardées comme sans lien avec le
projet de loi initial dont l'objectif était l'adaptation des
règles d'urbanisme en vue de contribuer à la relance de la
construction ;
14. Considérant qu'il était loisible au législateur d'adapter
les règles d'urbanisme applicables en zone de montagne en
conférant à l'autorité administrative la possibilité
d'autoriser, à titre exceptionnel, l'implantation d'une
opération d'urbanisme sur les rives de plans d'eau artificiels ;
que les dispositions contestées ne procèdent pas à la validation
d'une autorisation d'urbanisme annulée par une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée ; que par suite
les griefs sus-évoqués doivent être écartés ;
- SUR L'ARTICLE 8 DE LA LOI :
15. Considérant que l'article 8 tend à compléter l'article L.
146-8 du code de l'urbanisme, pour permettre aux ministres
chargés de l'urbanisme et de l'environnement d'autoriser
conjointement à titre exceptionnel l'installation de stations
d'épuration d'eaux usées avec rejet en mer non liées à une
opération d'urbanisation nouvelle en zone littorale par
dérogation aux dispositions du chapitre VI du titre IV du Livre
Ier du code de l'urbanisme ;
16. Considérant que les députés saisissants invoquent
l'inconstitutionnalité de cet article, en présentant des moyens
identiques à ceux articulés à l'encontre de l'article 7 ;
17. Considérant que les dispositions en cause portent
modification du code de l'urbanisme et ont pour objet de
faciliter la réalisation d'ouvrages d'intérêt public ; qu'elles
ne sauraient par suite être regardées comme sans lien avec le
projet de loi initial dont l'objectif était l'adaptation des
règles d'urbanisme en vue de contribuer à la relance de la
construction ;
18. Considérant qu'il était loisible au législateur d'introduire
des dispositions dérogatoires au code de l'urbanisme pour
autoriser, à titre exceptionnel, l'installation de certains
ouvrages dans certaines zones du territoire ; que les
dispositions contestées ne procèdent pas à la validation d'une
autorisation d'urbanisme annulée par une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée ; que par suite
les griefs sus-évoqués doivent être écartés ;
- SUR L'ARTICLE 10 DE LA LOI :
19. Considérant que les dispositions de l'article 10 de la loi
modifient les règles contentieuses concernant la contestation
par les personnes physiques ou morales des actes des
collectivités territoriales qui sont de nature à les léser ;
qu'en vertu de ces dispositions, les demandes tendant à ce que
le représentant de l'État exerce le contrôle de légalité selon
les modalités prévues par la loi du 2 mars 1982 susvisée ne
peuvent avoir pour effet de prolonger le délai de recours
contentieux dont dispose la personne lésée ;
20. Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des
articles 39, 44 et 45 de la Constitution que le droit
d'amendement, qui est le corollaire de l'initiative législative,
peut, sous réserve des limitations posées aux troisième et
quatrième alinéas de l'article 45, s'exercer à chaque stade de
la procédure législative ; que, toutefois, les adjonctions ou
modifications apportées au texte en cours de discussion ne
sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44,
alinéa 1, de la Constitution ni être sans lien avec ce dernier,
ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes
à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure
spécifique ;
21. Considérant que l'article 10 de la loi, dont la portée n'est
pas limitée au contentieux en matière d'urbanisme, modifie
l'équilibre général sur lequel repose le contrôle de légalité
des actes des collectivités territoriales que le représentant de
l'État est tenu d'assurer en vertu du troisième alinéa de
l'article 72 de la Constitution ; qu'en raison tant de son champ
d'application que de son objet, cet article, introduit par voie
d'amendement, ne peut être regardé comme ayant un lien avec le
texte du projet de loi en discussion ; que dès lors il y a lieu
pour le Conseil Constitutionnel de décider que l'article 10 n'a
pas été adopté selon une procédure régulière et qu'il n'est, par
suite, pas conforme à la Constitution ;
- SUR LES ARTICLES 11 ET 12 DE LA LOI :
22. Considérant que l'article 11 a pour objet de proroger d'un
an le délai de validité des permis de construire et des arrêtés
de lotir arrivant à échéance entre la date de la publication de
la loi et le 31 décembre 1994 ; que l'article 12 aménage le
régime de contributions prévues par le code général des impôts
au titre des autorisations d'urbanisme visées à l'article 11
pour lesquelles aucun commencement d'exécution des travaux
autorisés n'a eu lieu, par un versement en deux fractions égales
exigibles respectivement trente et quarante-huit mois à compter
de la délivrance de l'autorisation ;
23. Considérant que les auteurs de la saisine soutiennent que
les dispositions de l'article 11 autorisent des dérogations
manifestement injustifiées par un intérêt général et que celles
de l'article 12 en sont indissociables ;
24. Considérant que ces dispositions ne mettent en cause aucune
règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle ; que le
grief doit par suite être écarté ;
- SUR L'ARTICLE 16 DE LA LOI :
25. Considérant que le 1er alinéa de l'article 16 tend à abroger
l'article 51 de la loi susvisée du 29 janvier 1993 qui impose
aux collectivités locales, à leurs groupements et à leurs
établissements publics, ainsi qu'à leurs concessionnaires ou
sociétés d'économie mixtes locales, l'obligation de procéder à
la publicité préalable, à peine de nullité d'ordre public, de
toute vente à des personnes privées de terrains constructibles
ou de droits de construire ; que le second alinéa de l'article
16 a pour objet de valider les ventes de terrains constructibles
et de droits à construire intervenues entre la date de
publication de la loi du 29 janvier 1993 et la date d'entrée en
vigueur de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel,
en tant qu'elles n'auraient pas satisfait aux formalités de
publicité prévues à l'article 51 précité ;
26. Considérant que les députés auteurs de la saisine
soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient un principe de
transparence ainsi que le droit des électeurs à l'information
sur les activités publiques des élus locaux ; qu'ils font valoir
que la validation qu'elles comportent serait en outre
inconstitutionnelle pour des motifs de même nature que ceux déjà
invoqués par eux à propos des articles 6, 7 et 8 ci-dessus
analysés ;
27. Considérant en premier lieu que la transparence des
activités publiques ou exercées pour le compte de personnes
publiques ne constitue pas en elle-même un principe général à
valeur constitutionnelle ; que, si aux termes de l'article 14 de
la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen "tous les
citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique,... d'en
suivre l'emploi...", l'abrogation par le législateur de la règle
antérieurement prévue par l'article 51 de la loi ne porte pas à
cette disposition d'atteinte de nature à la priver des garanties
qu'elle comporte ;
28. Considérant en second lieu que la validation prévue par la
disposition contestée ne saurait s'appliquer à des actes qui
auraient été annulés par des décisions de justice passées en
force de chose jugée ;
29. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'article 16
de la loi n'est pas contraire à la Constitution ;
- SUR L'ARTICLE 22 DE LA LOI :
30. Considérant que l'article 22 de la loi dispose d'une part,
pour l'application des articles L. 441-3 et L. 442-2 du code de
la construction et de l'habitation, que le représentant de
l'État compétent, entre le 1er janvier 1987 et le 31 décembre
1993, pour recevoir des organismes d'habitations à loyer modéré
les barèmes de supplément de loyer et les délibérations
relatives aux loyers est le représentant de l'État dans le
département siège de l'organisme ; que ledit article prévoit
d'autre part la validation, dans les conditions déterminées par
les articles L. 441-3 et L. 442-1-2 du code de la construction
et de l'habitation, des barèmes de supplément de loyer et des
délibérations des organismes d'habitations à loyer modéré
relatives aux loyers qui ont été transmis au préfet du
département siège de l'organisme, sous réserve des décisions de
justice passées en force de chose jugée ;
31. Considérant que les saisissants soutiennent que ces
dispositions résultent d'un amendement soumis à l'Assemblée
nationale qui serait sans lien avec le texte du projet de loi ;
32. Considérant que l'effort de construction des organismes
d'habitations à loyer modéré dépend notamment de la perception
des loyers ; qu'en adoptant avec effet rétroactif les
dispositions contestées le législateur a entendu éviter que ne
se développent des contestations dont l'aboutissement aurait pu
entraîner des conséquences préjudiciables à l'effort de
construction des organismes d'habitations à loyer modéré ; que
dès lors les dispositions contestées ne peuvent être regardées
comme sans lien avec le texte du projet de loi ;
- SUR L'ARTICLE 23 DE LA LOI :
33. Considérant que l'article 23 a pour objet de modifier
l'article 14 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant
modification du statut des agglomérations nouvelles, en
précisant que les représentants au sein du comité du syndicat
des conseils municipaux des communes constituant l'agglomération
nouvelle doivent être élus au sein de ces conseils ;
34. Considérant que les députés soutiennent que cet article,
introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, est
sans lien avec le texte du projet de loi présenté par le
Gouvernement ;
35. Considérant que si les syndicats d'agglomération nouvelle
ont, parmi d'autres attributions, compétence en matière
d'urbanisme, la disposition contestée a trait exclusivement à la
désignation des membres de leur organe délibérant ; qu'elle ne
saurait être rattachée aux dispositions du projet initial
concernant l'urbanisme et la construction, et doit par suite
être regardée comme sans lien avec ce projet ; qu'il y a lieu
dès lors de décider qu'elle a été adoptée selon une procédure
irrégulière et n'est, par suite, pas conforme à la Constitution
;
36. Considérant qu'en l'espèce il n'y a pas lieu pour le Conseil
constitutionnel de soulever d'office d'autres questions de
conformité à la Constitution en ce qui concerne les autres
dispositions de la loi soumises à son examen ;
Décide :
Art 1er. :
Sont déclarés contraires à la Constitution les articles 10 et 23
de la loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme
et de construction.
Art 2. :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la
République française.
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