REPERTOIRE DE JURISPRUDENCE III OBSERVATIONS DU GOUVERNEMENT
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Texte SGG2003-03-24 Le Conseil constitutionnel a été saisi, par plus de soixante sénateurs,
d’un recours dirigé contre la loi constitutionnelle relative à
l’organisation décentralisée de la République, votée en termes
identiques par l’Assemblée nationale le 4 décembre 2002 et par le Sénat
le 11 décembre 2002, et adoptée par le Congrès le 17 mars 2003, conformément
à l’article 89 de la Constitution. Cette saisine appelle, de la part du
Gouvernement, les observations suivantes. * * 1. La compétence du Conseil constitutionnel est déterminée
par la Constitution. Elle ne peut être précisée et complétée par voie
de loi organique que dans le respect des principes posés par la
Constitution (décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 ; décision n°
92-313 DC du 23 septembre 1992). Il en résulte que le Conseil
constitutionnel ne saurait être appelé à se prononcer en dehors des cas
expressément prévus par la Constitution ou l’ordonnance n° 58-1067 du
7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel. Or aucune disposition constitutionnelle, et
d’ailleurs aucune disposition organique, ne donne compétence au Conseil
constitutionnelle pour connaître d’une loi constitutionnelle adoptée
par le pouvoir constituant. L’article 61 de la Constitution vise, à son
premier alinéa, les lois organiques régies par l’article 46 de la
Constitution et, à son deuxième alinéa, les seules lois ordinaires
(selon les termes mêmes des décisions n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 et
n° 92-313 DC du 23 septembre 1992), c’est à dire les lois adoptées
par le Parlement selon la procédure législative exclusivement déterminée
par les articles 39 à 45, 49 et 10 de la Constitution. Le deuxième alinéa
de l’article 61 de la Constitution ne peut être interprété comme
habilitant le Conseil constitutionnel à connaître des lois référendaires
adoptées par le peuple français en vertu de l’article 11 de la
Constitution, ainsi qu’il a déjà été expressément jugé (décision
n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 ; décision n° 92-313 DC du 23 septembre
1992). Il ne saurait davantage habiliter le Conseil constitutionnel à
connaître de lois constitutionnelles adoptées par le pouvoir constituant
en vertu de l’article 89 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel ne pourra, dès lors, que
décliner sa compétence pour connaître du recours qui lui a été adressé,
comme il l’a fait lorsqu’il a été saisi de lois référendaires (décision
n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 ; décision n° 92-313 DC du 23 septembre
1992). 2. Il est vrai que le Conseil constitutionnel a été
amené à préciser que le pouvoir constituant est souverain « sous réserve,
d’une part, des limitations touchant aux périodes au cours desquelles
une révision de la Constitution ne peut pas être engagée ou poursuivie,
qui résultent des articles 7, 16 et 89, alinéa 4, du texte
constitutionnel et, d’autre part, du respect des prescriptions du cinquième
alinéa de l’article 89 en vertu desquelles “la forme républicaine du
gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision” » (décision n°
92-312 DC du 2 septembre 1992 ; décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 ;
décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000). Mais il faut souligner qu’il en a été jugé
ainsi alors que le Conseil constitutionnel était saisi dans le cadre des
compétences que lui attribue la Constitution. La décision du 2 septembre
1992 a été rendue à propos d’un traité, en application de
l’article 54 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la loi
constitutionnelle du 25 juin 1992 ; celle du 15 mars 1999 a statué sur
une loi organique examinée en application de l’article 46 et du premier
alinéa de l’article 61 de la Constitution ; celle du 30 mai 2000 a
examiné, sur saisine de parlementaires faite en vertu du deuxième alinéa
de l’article 61, la conformité à la Constitution d’une loi ordinaire
adoptée par le Parlement. Ces décisions n’impliquent nullement,
contrairement à ce que soutient la saisine, que le Conseil
constitutionnel puisse connaître directement d’une loi
constitutionnelle adoptée en vertu de l’article 89 de la Constitution,
alors que la Constitution ne l’a pas prévu. 3. A titre infiniment subsidiaire, le Gouvernement
relève, en tout état de cause, que la loi constitutionnelle relative à
l’organisation décentralisée de la République a été adoptée par le
Congrès le 17 mars 2003 sans méconnaître les articles 7, 16 et 89 de la
Constitution. La révision constitutionnelle n’a, en effet, pas été
engagée ou poursuivie au cours des périodes visées aux articles 7, 16
et au quatrième alinéa de l’article 89 de la Constitution. La loi
constitutionnelle a, en outre, été adoptée conformément aux
prescriptions des trois premiers alinéas de l’article 89 de la
Constitution. Elle ne peut, enfin, être regardée comme méconnaissant le
dernier alinéa de l’article 89 de la Constitution. Sur ce dernier point, le Gouvernement estime que la
portée des dispositions du dernier alinéa de l’article 89 est étroitement
circonscrite. Il est fermement d’avis que ces dispositions ne sauraient
être interprétées de manière extensive pour limiter l’appréciation
du pouvoir constituant. Comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, et
comme l’affirme d’ailleurs la très grande majorité de la doctrine
(V. notamment G. Vedel, Souveraineté et surpraconstitutionnalité,
Pouvoirs n° 67, 1993 ; B. Genevois, Les limites d’ordre juridique à
l’intervention du pouvoir constituant, RFD adm 1998 p.909), le pouvoir
constituant est souverain et il ne peut lui être opposé, dans notre système
juridique, de règles de droit qui auraient une valeur supérieure à la
Constitution. Au demeurant, le dernier alinéa de l’article 89,
qui dispose que « la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire
l’objet d’une révision » se borne à réitérer, avec une
formulation légèrement différente, les prescriptions figurant à
l’article 95 de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lesquelles «
la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une
proposition de révision », elles mêmes reprises, en des termes
identiques, des dispositions de la loi constitutionnelle du 14 août 1884.
C’est, en effet, l’article 2 de cette loi constitutionnelle qui a inséré
à l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 la
formule sur la forme républicaine du gouvernement, laquelle a, depuis
lors, toujours figuré dans les Constitutions républicaines (et
d’ailleurs aussi dans les projets de Constitution - voir sur ce point
l’article 125 du projet de Constitution du 19 avril 1946). Aucun élément des travaux préparatoires à
l’adoption de la Constitution du 4 octobre 1958 ne permet de soutenir
que le pouvoir constituant de 1958 aurait entendu donner à la formule
reprise au dernier alinéa de l’article 89 une autre signification ou
une autre portée que celle qui résultait de la tradition
constitutionnelle antérieure, c’est à dire - en fait - de la loi
constitutionnelle de 1884. Or il ressort très clairement des dispositions
mêmes de la loi constitutionnelle du 14 août 1884 comme des débats
parlementaires préalables à son adoption que la seule portée de la
disposition était de s’opposer au rétablissement de la monarchie. Cela
résulte d’abord du rapprochement de la disposition sur la forme républicaine
du gouvernement avec la phrase qui la suivait immédiatement (et qui a ultérieurement
figuré à l’article 44 de la Constitution du 27 octobre 1946), selon
laquelle « les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles
à la présidence de la République ». Les débats des deux chambres réunies
en Assemblée nationale à Versailles soulignent ensuite que la portée de
la disposition était de faire obstacle à la restauration de la monarchie
(Intervention de M. Bocher et réponse de J. Ferry, président du conseil
; V. Duvergier 1884 p.249). Pour le Gouvernement, les dispositions du dernier
alinéa de l’article 89 de la Constitution du 4 octobre 1958 ne
sauraient se voir reconnaître une autre portée que celle qui vient d’être
exposée. Telle lui apparaît être l’interprétation qu’appellent à
la fois la lettre de la Constitution, l’intention du pouvoir constituant
et la tradition constitutionnelle républicaine. * * *
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