RAPPORT DU CONSEILLER RAPPORTEUR MME PASCALE

La SCI Bernabe n'ayant pas, malgré plusieurs mises en demeure, réglé le solde des honoraires d'architecte dus à la SARL Building, d'un montant de 13 640,44 €, celle-ci l'a assignée en référé devant le président du tribunal de grande instance de Montpellier en paiement d'une provision de 9 180,99 €.

La SCI Bernabe a interjeté appel de cette décision, sans contester sa dette, mais en prétendant faire différer les poursuites à son encontre, à la faveur des dispositions légales et réglementaires relatives au dispositif de désendettement des rapatriés.

Par arrêt avant dire droit du 1^er avril 2004, la cour d'appel de Montpellier a réouvert les débats pour permettre aux parties de s'expliquer sur la conformité du dispositif de désendettement des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée aux prescriptions imposées par l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme relatives à la notion de procès équitable dont découle le principe d'accès à la justice, comprenant l'accès au juge pour rechercher la condamnation de l'adversaire et l'obtention d'un titre exécutoire.

Par arrêt du 22 novembre 2004, la cour d'appel de Montpellier a dit que les dispositions invoquées par la SCI Bernabe devaient être écartées comme méconnaissant manifestement les exigences tirées de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et a, en conséquence, confirmé l'ordonnance de référé.

Elle a retenu, dans ce dispositif législatif et réglementaire, une imprécision des termes, la loi ne faisant référence qu'à des poursuites et non à une interdiction de l'action en justice, une automaticité de l'atteinte au droit d'accès au tribunal, en l'absence de procédure préalable garantissant les droits effectifs de chacun, une interdiction pour le juge d'intervenir du seul fait du dépôt du dossier en préfecture, l'absence de délais imposés à l'Administration pour statuer, l'absence de tout recours pendant la durée de la suspension, et l'existence, exorbitante du droit commun, d'un délai suspensif attaché à tout recours formé devant les juridictions administratives.

Elle en a tiré la conclusion que la réglementation invoquée interdisait l'accès à la justice pour un temps indéterminé, qu'elle ne définissait pas avec une précision suffisante les conditions et les modalités de cette atteinte, qu'elle ne prévoyait aucune indemnisation pour l'atteinte portée au droit de créance qui est aussi un droit de propriété et enfin qu'elle n'organisait pas, avant et pendant le déroulement de la suspension, une possibilité de recours à un juge.

Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'avoir dit que les dispositions relatives à l'aide aux rapatriés réinstallés dans une profession non salariée devaient être écartées comme méconnaissant manifestement les exigences tirées de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme alors que

1) les dispositions légales et réglementaires relatives au dispositif de désendettement des rapatriés se contentent d'organiser une suspension provisoire des poursuites, sans jamais interdire aux créanciers d'un rapatrié ayant déposé un dossier de demande d'aide d'engager une action à l'encontre de leur débiteur, cette action devant simplement être suspendue jusqu'à la décision définitive sur la demande d'aide ; qu'en énonçant que la réglementation invoquée par l'exposante interdit l'accès à la justice pour un temps indéterminé, la cour d'appel, qui relevait pourtant elle-même que la loi ne faisait référence qu'à des poursuites et non à l'interdiction d'une action en justice, a manifestement ajouté aux termes clairs et précis des articles 100 de la loi n° 87-1269 du 30 décembre 1997, 76 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, 25 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 et 77 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 qu'elle a ainsi violés ;

2) dès lors que rien, dans le dispositif légal et réglementaire d'aide au désendettement des rapatriés, n'interdit à leurs créanciers d'exercer leur droit fondamental à porter leurs demandes en paiement devant un juge, la cour d'appel a violé par fausse application l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme en énonçant que les normes invoquées par l'exposante ne pouvaient être mises en oeuvre comme méconnaissant manifestement les exigences tirées de ce texte ;

3) à supposer même que les normes invoquées par l'exposante puissent être considérées comme apportant une limitation au droit fondamental de chacun d'accéder à un juge, encore faudrait-il, pour pouvoir les écarter comme méconnaissant manifestement les exigences tirées de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme, que cette limitation ne soit pas légitime comme portant atteinte à la substance même du droit d'accès à la justice ou comme étant hors de proportion avec le but poursuivi ; qu'en s'abstenant totalement de rechercher si les limitations apportées aux droits des créanciers des rapatriés réinstallés par la réglementation invoquée par l'exposante ne poursuivaient pas un but légitime et n'étaient nullement hors de proportion avec le but poursuivi, la cour d'appel n'a pas légalement justifié sa décision au regard de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Le mémoire en défense soutient, sur les première et deuxième branches, que les critiques, mélangées de fait et de droit et présentées pour la première fois devant la Cour de cassation, sont irrecevables, qu'elles sont contraires aux conclusions prises devant la cour d'appel et, en toute hypothèse, mal fondées car "le sursis illimité, sans terme certain, et sans que le créancier puisse agir dans la procédure administrative, le prive d'un accès effectif au juge et du droit d'obtenir un titre exécutoire dans un délai raisonnable". Il ajoute, sur la troisième branche, que la critique est contraire aux constatations et appréciations de l'arrêt attaqué.

3 - Le problème posé par le pourvoi est celui de la compatibilité de la législation relative au désendettement des particuliers, et particulièrement de la suspension des poursuites instaurée en faveur du débiteur, avec l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme en ce qu'il garantit à toute personne le droit d'accéder à un tribunal pour qu'il soit tranché sur sa demande par une décision exécutoire.

Ces données relèvent essentiellement de la réglementation protectrice des rapatriés et de son application par les tribunaux ainsi que du droit d'accès à un tribunal au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Une comparaison des mesures prises en faveur des rapatriés pourra utilement être faite d'une part avec la suspension des poursuites dans les procédures collectives et d'autre part avec les techniques utilisées en matière de surendettement des particuliers.

A partir des années cinquante, la décolonisation a entraîné le retour de Français installés dans des territoires jusqu'alors placés sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France. Les rapatriés d'après-guerre sont estimés à 1 500 000, les Français d'Algérie étant les plus nombreux. Ces retours massifs ont généré d'importants problèmes juridiques.

De nombreux rapatriés d'Algérie ont été spoliés de leurs biens et se sont, dans le même temps, vu réclamer le paiement de dettes contractées outre-mer avant l'indépendance. Par ailleurs, ils ont bien souvent dû souscrire des prêts pour se réinstaller et ont accumulé des dettes.

Le but de telles mesures est clairement exprimé dans la loi du 26 décembre 1961 qui prévoit que "les Français, ayant dû ou estimé devoir quitter, par suite d'événements politiques, un territoire où ils étaient établis et qui était antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France, pourront bénéficier de la solidarité nationale affirmée par le préambule de la Constitution de 1946".

Il a été réaffirmé en 1977, au Sénat, au cours des débats ayant conduit à l'adoption de la loi du 2 janvier 1978, par M. Dominati alors secrétaire d'Etat auprès du premier ministre : "Le projet de loi qui vous est soumis se fonde sur la solidarité nationale... Aujourd'hui nous reconnaissons un devoir de solidarité à l'égard de nos compatriotes, victimes directes et indirectes d'une politique acceptée et voulue par la France, et nous sommes dans le domaine de la solidarité".

Compte tenu de l'objet du pourvoi, l'étude sera limitée, outre à celle de la jurisprudence, aux diverses mesures de délais de paiement et de suspension des poursuites prévues par les textes successifs ainsi qu'au dispositif le plus récent destiné à aboutir à l'apurement des dettes.

La loi n° 63-1218 du 11 décembre 1963 donnait au juge judiciaire la faculté d'accorder au débiteur des délais de paiement de ses dettes pour une durée maximale de trois ans, portée à cinq ans, et d'ordonner un sursis à exécution des poursuites à son encontre. Une suspension du cours des intérêts et une mainlevée des mesures conservatoires pouvait être ordonnée.

La loi n° 69-992 du 6 novembre 1969 a institué un moratoire général comprenant une suspension des poursuites relatives à toutes les procédures d'exécution ayant trait à des obligations contractées dans les ex-territoires et départements français jusqu'à l'entrée en vigueur des futures mesures législatives d'indemnisation ainsi qu'une mainlevée des sûretés réelles. La suspension des poursuites était applicable aux cautions. Le tribunal pouvait, en fonction des ressources du débiteur, lever partiellement la mesure de suspension en faveur d'un créancier, digne d'intérêt, lui-même dans une situation difficile. (Blin : la loi n° 69-992 du 6 novembre 1969 instituant des mesures de protection juridique en faveur des rapatriés et des personnes dépossédées de leurs biens outre-mer, JCP 1970 I 2293).

La loi n° 70-632 du 15 juillet 1970 relative à une contribution nationale à l'indemnisation des français dépossédés de biens situés dans un territoire antérieurement placé sous la souveraineté, le protectorat ou la tutelle de la France a mis en place une indemnisation, jugée insuffisante par les rapatriés. S'agissant du moratoire, elle a étendu le dispositif de la loi de 1969 aux dettes contractées par les personnes physiques et morales en France métropolitaine comme à l'étranger, aux obligations (contrats ou décisions de justice) prévoyant des résolutions de plein droit, aux clauses pénales et aux déchéances légales encourues pour défaut de paiement de sommes dues en vertu de contrats ou de décisions de justice.

L'article 60 de cette loi, amendé par l'article 68 de la loi de finances n° 74-1114 du 27 décembre 1974, prévoyait que les juges pouvaient, eu égard aux facultés de paiement du débiteur et à la situation financière du créancier, accorder au débiteur des délais de paiement n'excédant pas dix ans pour le paiement de ses obligations nées dans ces territoires avant le 15 novembre 1974 ou contractées avant cette date en vue de son installation en France, quelle que soit la forme du titre qui les constate, pour l'acquisition, la conservation, l'amélioration ou l'exploitation de biens servant à cette installation.

La loi n° 78-1 du 2 janvier 1978 (article 14) relative à l'indemnisation des rapatriés prévoyait que l'exécution des obligations financières mentionnées à l'article 2 de la loi du 6 novembre 1969 demeurait suspendue jusqu'à la date de notification d'un complément d'indemnisation devant revenir aux rapatriés. Il résulte du texte lui-même que l'extinction de la dette d'indemnisation ne devait pas intervenir avant 1997. (Sudre. L'indemnisation des français rapatriés : la loi du 2 janvier 1978, JCP 1978 I 2908).

La loi n° 82-4 du 6 janvier 1982 a étendu l'application du dispositif aux rapatriés dont l'exploitation se heurtait à de graves difficultés économiques et financières et qui demeuraient débiteurs de tout ou partie des prêts mentionnés à l'article 46 de la loi modifiée n° 70-632 du 15 juillet 1970 et consentis avant le 31 mai 1981 (prêts de réinstallation ou complémentaires). Les demandes devaient être portées devant une commission, une suspension provisoire des poursuites étant prévue.

La loi de finances rectificative pour 1986 - n° 86-1318 - (article 44-III) a prorogé le système de suspension des poursuites prévu par l'article 9 de la loi du 6 janvier 1982 jusqu'à l'entrée en vigueur des mesures législatives de consolidation à intervenir. Ainsi les rapatriés qui avaient déposé une demande de prêt de consolidation auprès d'un établissement de crédit conventionné, sur laquelle il n'avait pas encore été statué, pouvaient demander au juge compétent la suspension des poursuites engagées à leur encontre à raison des emprunts ou dettes directement liées à l'exploitation, à l'exclusion de toute dette fiscale, et contractées avant le 31 décembre 1985.

Une série de lois successives - loi n° 87-549 du 16 juillet 1987, loi n° 89-18 du 13 janvier 1989, loi n° 89-1110 du 31 décembre 1989, loi n° 91-73 du 18 janvier 1991, loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, loi n° 93-1444 du 31 décembre 1993, loi n° 96-110 du 14 février 1996 - a prorogé l'essentiel du dispositif de suspension des poursuites applicable aux dettes contractées par les rapatriés jusqu'à aujourd'hui.

Le droit actuel résulte essentiellement de la combinaison des lois n° 97-1269 du 30 décembre 1997, n° 98-546 du 2 juillet 1998, n° 98-1267 du 30 décembre 1998, du décret n° 99-469 du 4 juin 1999, ainsi que des lois des 30 décembre 1999, 30 décembre 2000 et 17 janvier 2002. C'est ainsi que l'article 100 de la loi de finances n° 97-1269 du 30 décembre 1997 pour 1998, dans sa version actuelle, se présente ainsi :

Les personnes qui ont déposé un dossier avant le 18 novembre 1997 auprès des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés dans une profession non salariée bénéficient d'une suspension provisoire des poursuites engagées à leur encontre jusqu'à la décision de l'autorité administrative compétente (Mots ajoutés, L n° 98-546, 2 juillet 1998, art. 76-1) <,jusqu'à la décision de l'autorité administrative ayant à connaître des recours gracieux contre celle-ci, le cas échéant, ou, en cas de recours contentieux, jusqu'à la décision définitive de l'instance juridictionnelle compétente>

(Alinéa créé, L. fin. rect. n° 98-1267, 30 décembre 1998, article 25) Les personnes qui n'entrant pas dans le champ d'application du premier alinéa ont déposé un dossier entre le 18 novembre 1997 et la date limite fixée par le nouveau dispositif réglementaire d'aide au désendettement bénéficient de la suspension provisoire des poursuites dans les mêmes conditions que celles définies à l'alinéa précédent.

Les personnes ayant déposé avant le 18 novembre 1997 un recours contre une décision négative prise en application de l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 1986 ( n° 86-1318 du 30 décembre 1986) et de l'article 12 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 bénéficient également de la suspension provisoire des poursuites engagées à leur encontre jusqu'à la décision définitive de l'instance juridictionnelle compétente.

(Alinéa créé, L n° 98-546, 2 juillet 1998, article 76-2°). Bénéficient également d'une suspension provisoire des poursuites engagées à leur encontre, selon les mêmes modalités, les cautions, y compris solidaires, des personnes bénéficiant d'une suspension provisoire des poursuites au titre de l'un des alinéas précédents.

L'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1999, du 30 décembre 1999, modifié par l'article 62 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000, a introduit, pour les personnes ayant déposé un dossier d'admission, un sursis de paiement pour l'ensemble des cotisations dues, au 31 juillet 1999, au titre de l'impôt sur le revenu, de la taxe sur la valeur ajoutée, de la taxe professionnelle et des autres impositions dont elles seraient redevables jusqu'à décision administrative sur l'éligibilité de la demande d'admission ou, en cas d'éligibilité jusqu'à notification soit de l'échec du plan d'apurement ou de la décision relative à l'aide de l'Etat.

Ainsi que l'observent M. Tournier dans son rapport et M. Travier (Rapport du président de chambre et note B. Travier, sous C.A. Montpellier, 16 février 2004, Juris., Gaz. Pal. 23-24 juin 2004, p. 1959), le dispositif de protection des rapatriés, de provisoire, est devenu quasiment permanent.

Le champ matériel de la loi s'est accru. D'abord limité aux dettes contractées avant rapatriement, puis étendu aux dettes relatives à l'installation ou la réinstallation après le rapatriement, il concerne désormais les graves difficultés économiques et financières de l'exploitation sans parler de réinstallation.

Au départ, le processus nécessitait l'intervention du juge qui pouvait, après avoir apprécié la situation, accorder des délais d'une durée variable. L'évolution s'est faite vers une éviction de toute intervention du juge judiciaire. La suspension est acquise de plein droit, par le simple fait du dépôt du dossier et elle affecte toutes les procédures, voies d'exécution, procédures collectives et mesures conservatoires comprises.

Le juge saisi, par exemple, d'une demande en paiement de la part d'un créancier doit constater la suspension des poursuites, son contrôle se limitant à vérifier que le dépôt de la demande a été effectué dans les délais prévus par la loi, que la demande est toujours en cours à la date à laquelle il statue, que le demandeur dit appartenir à l'une des catégories prévues par l'article 44 de la loi du 30 décembre 1986, l'appréciation de la recevabilité à ce titre ne lui appartenant cependant pas, que le débiteur, dirigeant d'une société, a bien déposé deux dossiers, l'un à titre personnel et l'autre au titre de la société et enfin que lorsque la société est en liquidation judiciaire, l'organe qui la représente a bien qualité pour solliciter une suspension des poursuites au nom de la société.

Elles doivent d'abord répondre à la définition légale de rapatrié au sens tant de l'article 44 de la loi de finances rectificative pour 1986 que du décret du 4 juin 1999 et exercer une profession non salariée ou avoir cessé leur activité professionnelle ou avoir cédé leur entreprise. Il convient donc de noter que les salariés sont exclus et qu'il n'y a pas de corrélation directe avec la procédure de redressement ou de liquidation judiciaire.

Elles doivent rencontrer de graves difficultés économiques et financières, les rendant incapables de faire face à leur passif. Il s'agit d'une situation proche mais différente de la cessation des paiements des entreprises et du surendettement. Mme Rolland suggère de s'en tenir à un critère proche de la cessation des paiements : le passif exigible n'est plus payé et l'actif disponible ne suffit pas.

Alors qu'initialement (loi du 6 janvier 1982) les commissions avaient une nature juridictionnelle et rendaient des décisions susceptibles d'appel, à l'heure actuelle, la procédure se déroule devant un organisme administratif chargé du traitement de la situation financière des rapatriés, la Commission nationale de désendettement composée de six membres, notamment d'un magistrat de la Cour des comptes, du ministre chargé des rapatriés, du préfet et d'une délégation de rapatriés. Elle statue à la majorité des voix avec voix prépondérante du président.

La commission rend des décisions relatives à l'irrecevabilité en la forme, à l'irrecevabilité du demandeur qui a déjà bénéficié d'une mesure d'aide aux rapatriés et à l'éligibilité du rapatrié à la procédure au regard des conditions tenant à la personne et à la situation financière. Si elle déclare la demande inéligible, la commission le notifie à l'intéressé. En revanche, si elle considère que la demande est éligible, le dossier est renvoyé au préfet car c'est lui qui élabore un plan d'apurement.

Le plan d'apurement est discuté par le débiteur et ses créanciers. Il s'agit de négocier un plan d'apurement global et définitif de l'ensemble de la dette de l'intéressé. Le but est l'extinction du passif, soit par le paiement effectif en fonction des délais octroyés, soit par l'effacement des dettes en raison des remises accordées.

Le processus est entièrement amiable et le plan doit être signé dans les douze mois de la décision d'éligibilité sous peine de constat de l'échec. La commission peut cependant, dans certains cas particuliers, accorder un nouveau délai de six mois, renouvelable deux fois.

Les juridictions administratives peuvent ensuite être saisies. Selon le président de la commission interministérielle aux rapatriés, le créancier peut, en application de l'article R. 632-1 du code de justice administrative, se joindre au recours formé par le débiteur pour invoquer sa mauvaise foi ou le caractère abusif de son recours.

Sollicitée, la Mission interministérielle aux rapatriés a eu l'obligeance de communiquer un certain nombre de chiffres. Au 28 février 2002, date limite de dépôt des dossiers fixée par l'article 77 de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, la commission nationale avait reçu 3145 dossiers à traiter. Au 30 juin 2005, la commission avait traité l'ensemble des dossiers et retenu 718 éligibilités.

2427 dossiers ont été rejetés. Ils ont pu, pour certains, faire l'objet de recours d'abord devant le ministre puis devant la juridiction administrative ; le nombre de ces dossiers est inconnu de même que la durée de la suspension des poursuites qui, rappelons le, va du jour du dépôt de la demande à la décision définitive rendue après épuisement des recours.

Au 18 janvier 2006, la commission avait procédé à l'examen définitif de 206 plans d'apurement. Compte tenu des délais fixés par les règlements, 202 dossiers devront être soumis à la commission avant le 8 mai 2006, les 311 plans d'apurement restant devant l'être avant le 31 décembre 2006.

Les cours d'appel et la Cour de cassation ont rendu de nombreuses décisions permettant de mieux délimiter les bénéficiaires de la suspension des poursuites et de cerner l'étendue de la suspension. Certaines décisions sont obsolètes en raison de la modification des textes au fil du temps.

Dans une série de décisions, la première chambre civile, considérant que le moratoire ne portait que sur les mesures d'exécution, avait décidé qu'il ne pouvait être étendu à l'exercice des actions en justice et jugé que le créancier pouvait obtenir un titre exécutoire et demander la condamnation de son débiteur au paiement des sommes dues, les limites et conditions fixée par la loi du 15 juillet 1970, ne concernant que le recouvrement de la créance (Cass. 1^ère civ., 3 mai 1973, D. 1973, somm. p. 146 ; Cass. 1^re civ., 6 novembre 1973, D. 1974. IR, p. 34 ; Cass. 1 ^ère civ., 24 juillet 1973, JCP 1973, somm. p. 337). Ces décisions ne sont plus d'actualité, contrairement à ce qu'indique le président de la Mission interministérielle aux rapatriés.

Dans le dispositif actuel, le simple dépôt du dossier à la préfecture entraîne automatiquement la suspension des poursuites, sans pouvoir d'appréciation de la juridiction judiciaire. La première chambre a ainsi cassé, pour violation de l'article 100 de la loi du 30 décembre 1997 modifié, l'arrêt d'une cour d'appel qui s'était déclarée compétente pour apprécier la recevabilité de la demande de suspension provisoire, au regard du statut juridique de son auteur, dès lors qu'une demande de prêt de consolidation avait été faite (Civ. 2, 18 mars 2004, Bull. II, n° 138).

S'agissant des bénéficiaires de la suspension, la Cour de cassation a jugé que la caution était en droit de se prévaloir de la suspension des poursuites (Civ. 1, 4 novembre 1987, Bull. I, n° 278, Civ. 1, 13 mars 1996, Bull. I, n° 133) et que les créanciers du conjoint d'un rapatrié bénéficiant de la suspension des poursuites ne pouvaient exercer de poursuites sur les biens communs ( Civ. 1, 19 janvier 1999, Bull. I, n° 23). En revanche, elle a dit qu'une société civile constituée en vue de la construction et la vente d'immeuble ne pouvait bénéficier de la suspension des poursuites (Civ.1, 22 avril 1997, Bull. I, n° 125). Par ailleurs, la suspension des poursuites dont bénéficie un rapatrié n'a aucun effet sur les procédures collectives ouvertes à l'égard des sociétés dont il est le gérant, dès lors que celles-ci n'ont pas déposé pour elles-mêmes une demande de prêt de consolidation (Civ. 1, 22 juin 1999, Bull. I, n° 213).

Pour ce qui est des dettes et poursuites visées, la première chambre a dit que toutes les dettes étaient concernées, même si elles n'avaient pas été l'objet même de la demande de suspension (Civ. 1, 22 avril 1997, Bull. I, n° 126) et ce quelle que soit la date à laquelle la dette est née (Civ.. 1, 19 décembre 1995, Bull. I, n° 480 ; Civ.. 1, 25 février 1997, Bull. I, n° 74 ; Civ. 1, 11 décembre 2001, Bull. I, n° 315).

Elle a décidé que la suspension provisoire atteignait toutes les mesures conservatoires (C. Cass., avis 4 novembre 1994, Bull. Avis, n° 23) et s'appliquait aux procédures collectives (Civ. 1, 8 décembre 1998, Bull. I, n° 348). Elle en a conclu qu'il devait être sursis à la vente par adjudication des immeubles d'un rapatrié, poursuivie à l'initiative de son liquidateur judiciaire, même si le passif comportait des dettes fiscales (Civ. 1, 8 décembre 1998, Bull. I, n° 349). Il a été décidé que la personne, placée en liquidation judiciaire, qui forme une demande de suspension provisoire, invoque un droit propre qu'elle peut opposer au liquidateur (Civ. 1, 8 janvier 2002, Bull. I, n° 5 ; Civ. 2, 16 juin 2005, Bull. II, n° 157).

L'instance en fixation d'une astreinte, qui tend à l'allocation d'une condamnation pécuniaire, constitue un acte de poursuite au sens de l'article 100 de la loi du 30 décembre 1997 (Civ. 2, 13 janvier 2005, Bull. II, n° 8). En revanche, n'en constitue pas un la demande d'extension d'une procédure de redressement judiciaire qui ne tend ni à l'exercice de voies d'exécution ni à l'allocation de condamnations pécuniaires (Civ. 1, 19 mars 1991, Bull. I, n° 97). L'expulsion d'un bien, à la suite de la résiliation du bail judiciairement constatée avant la saisine de la commission ne constitue pas un acte de poursuite susceptible d'être suspendu (Civ. 1, 19 novembre 2002, Bull. I, n° 280 ; Civ. 2, 1er décembre 2005, pourvoi n° 0413681).

La Cour avait décidé que la suspension prenait fin à la date à laquelle la commission avait rejeté la demande nonobstant l'existence d'un recours juridictionnel (Civ. 1, 19 novembre 1991, Bull. I, n° 323). La législation ayant été modifiée, cette jurisprudence est obsolète et la première chambre a dit à plusieurs reprises que la suspension se prolonge jusqu'à la décision de la juridiction administrative (Civ. 1, 16 juillet 1997, Bull. I, n° 250 ; Civ. 1, 3 juin 1998, Bull. I, n° 197 ; Civ. 2, 16 juin 2005, Bull. II, n° 157).

Pour ce qui est de la jurisprudence des cours d'appel, une décision de la cour d'Agen, du 13 janvier 2004, est particulièrement intéressante s'agissant de la durée de la suspension provisoire : un rapatrié, appelant d'un jugement de condamnation à paiement du 16 mai 2002, exposait que son dossier avait été déclaré éligible par décision de la CODAIR du 24 mars 1995, que celle-ci avait terminé ses travaux en 1997 sans avoir examiné sa demande mais que l'éligibilité avait été maintenue dans le cadre du décret du 4 juin 1999 et que le traitement de son plan d'apurement avait été repris. Il ajoutait que le plan était déposé en préfecture depuis le 8 septembre 2003 et devait être examiné par la commission lors de sa réunion de janvier 2004.

La cour, dans son arrêt, après avoir constaté que la commission n'avait pris aucune décision ni pour rejeter la prorogation des délais dépassés depuis longtemps ni pour constater l'échec de la négociation, a dit que le rapatrié était en droit de se prévaloir de la décision de suspension des poursuites pour les dettes considérées, fussent-elles nées postérieurement à la décision d'éligibilité. Dans cette affaire un délai de neuf ans s'était déjà écoulé depuis le début de la suspension provisoire, sans que l'on puisse en prévoir la fin avec certitude, un éventuel rejet du plan ou d'une demande d'aide de l'Etat pouvant faire l'objet de recours suspensifs devant le ministre puis devant les juridictions administratives.

Dans le droit des entreprises en difficulté, le jugement d'ouverture, qui désigne notamment un représentant des créanciers chargé de la défense de leur intérêt collectif, est susceptible d'appel par le débiteur, le créancier poursuivant et le ministère public.

Les droits individuels des créanciers antérieurs au jugement d'ouverture sont restreints d'une part avec l'interdiction faite au débiteur ou à l'administrateur de les payer, d'autre part avec l'arrêt des poursuites individuelles, l'interdiction des inscriptions et l'arrêt du cours des intérêts et enfin avec l'absence de déchéance du terme affectant les créances antérieures.

Les créanciers doivent déclarer leurs créances antérieures au jugement d'ouverture au représentant des créanciers. La déclaration équivaut à une demande en justice du créancier qui sollicite du juge-commissaire la reconnaissance de son droit de créance. A défaut de déclaration dans le délai légal, le créancier est forclos et n'est pas admis dans les répartitions : sa créance est éteinte.

Les créanciers postérieurs au jugement d'ouverture ne sont pas soumis à l'arrêt des poursuites individuelles, à condition que leur créance soit régulière. Ils peuvent exercer des poursuites et seront payés par priorité, seul le super privilège des salariés et un certain nombre de créances garanties par certaines sûretés réelles spéciales les primant.

Lorsque le juge adopte un plan de redressement, les voies de recours sont plus ou moins ouvertes. En cas de plan de continuation, le représentant des créanciers peut faire appel mais les créanciers ne le peuvent pas ; s'il s'agit d'un plan de cession, le représentant des créanciers et les créanciers sont exclus de l'appel mais peuvent former un recours en annulation en cas d'excès de pouvoir.

La procédure de traitement des situations de surendettement est réservée aux personnes physiques de bonne foi qui se trouvent dans l'impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble de leurs dettes non professionnelles exigibles et à échoir.

La commission -qui n'est pas un tribunal au sens de l'article 6.1 de la Convention européenne des droits de l'homme (Civ. 2, 18 décembre 2003, Bull. II, n° 397)- informe les créanciers de sa saisine qui n'entraîne pas de plein droit suspension des poursuites individuelles contre le débiteur. La décision de la commission sur la recevabilité de la demande peut faire l'objet d'un recours devant le juge de l'exécution. La commission peut également saisir le juge de l'exécution, qui statue après audition des parties, d'une demande de vérification d'une créance.

Si la situation du débiteur l'exige, la commission peut saisir le juge d'une demande de suspension provisoire des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur et portant sur des dettes autres qu'alimentaires. Cette suspension est acquise pour la durée de la procédure devant la commission sans pouvoir excéder un an. Elle interdit notamment au débiteur de payer toute créance, autre qu'alimentaire, née antérieurement à la décision. Les créanciers peuvent demander la rétractation de l'ordonnance.

Le plan conventionnel, s'il est approuvé, constitue un contrat opposable aux créanciers acceptants mais qui ne peut être invoqué à l'égard des créanciers qui n'y ont pas adhéré. Le plan recommandé par la commission peut imposer diverses mesures aux créanciers, les reports ne pouvant excéder dix ans.

Lorsque le débiteur est en état d'insolvabilité durable, à l'issue d'un moratoire d'une durée maximum de deux ans, entraînant la suspension de l'exigibilité des dettes, la commission peut recommander l'effacement partiel des dettes autres qu'alimentaires. Ces recommandations peuvent être contestées devant le juge de l'exécution. Les mesures prises n'ont d'effet contraignant qu'une fois homologuées par le juge de l'exécution.

La loi du 1^er août 2003 a introduit la procédure de rétablissement personnel. Elle est ouverte quand le débiteur se trouve "dans une situation irrémédiablement compromise caractérisée par l'impossibilité manifeste de mettre en oeuvre des mesures de traitement" par un jugement du juge de l'exécution qui entraîne la suspension des procédures d'exécution portant sur des dettes autres qu'alimentaires. Les créanciers doivent déclarer leur créance sous peine d'extinction. Le débiteur perd la disposition de ses biens mais reste responsable des actes de la vie courante. Après liquidation, le juge prononce la clôture de la procédure qui entraîne effacement de toutes les dettes non professionnelles du débiteur.

Selon l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".

La garantie d'accès à un tribunal est double. Il y a d'abord la garantie d'un recours de nature juridictionnelle, à un stade au moins de la procédure, même si des accommodements sont possibles. C'est le droit à un juge au sens strict. Il y a ensuite des garanties institutionnelles, celles que le juge saisi du recours doit offrir, appartenance à un ordre juridictionnel, collégialité ou non, indépendance et impartialité. C'est le droit à un bon juge.

C'est l'article 6 de la CEDH qui a servi de fondement à la reconnaissance, par la Cour européenne des droits de l'homme, d'un droit d'accès à la justice, du droit à un recours juridictionnel, dans l'arrêt du 21 février 1975, X... c/ Royaume/Uni, série A, n° 18 § 36 ; Berger Jurisprudence de la Cour européenne, Sirey, 1996, n° 38 § 315 et s.).

"Le principe selon lequel une contestation civile doit pouvoir être portée devant un juge compte au nombre des principes fondamentaux du droit universellement reconnus ; il en va de même du principe de droit international qui prohibe le déni de justice. L'article 6.1 doit se lire à leur lumière. Si ce texte passait pour concerner exclusivement le déroulement d'une instance déjà engagée devant un tribunal, un Etat contractant pourrait, sans l'enfreindre, supprimer ses juridictions ou soustraire à leur compétence le règlement de certaines catégories de différends de caractère civil pour le confier à des organes dépendant du Gouvernement. Pareilles hypothèses, inséparables d'un risque d'arbitraire, conduirait à de graves conséquences contraires auxdits principes et que la Cour ne saurait perdre de vue...Aux yeux de la Cour, on ne comprendrait pas que l'article 6.1 décrive en détail les garanties de procédure accordées aux parties à une action civile en cours et qu'il ne protège pas d'abord ce qui seul permet d'en bénéficier en réalité : l'accès au juge. Equité, publicité et célérité du procès n'offrent point d'intérêt en l'absence de procès."

Le droit d'accès à un tribunal a été réaffirmé par la suite de façon constante par la Cour européenne (CEDH, 25 mars 1983, X... c/ Royaume Uni, série A, n° 61 ; Berger, n° 164, p. 445 ; CEDH, 28 juin 1984, X... et Y... c/ Royaume-Uni, série A, n° 80 ; Berger, n° 71, p. 208 ; CEDH, 16 décembre 1992, X... c/ France, série A, n° 253-B ; RUDH 1993, 164 ; CEDH, 25 novembre 1993, X... c/ Suède, série A, n° 279-B ; RUDH 1996, Chron. Sudre, p. 12 ; CEDH, 25 novembre 1994, X... c/ Irlande, série A, n° 290 ; RUDH 1995, 107, obs. Sudre ; CEDH, 9 décembre 1994, Les Saints Monastères c/ Grèce, Juris-data n° 004113 ; Gaz. Pal. 1995, 2, 537, note Worms).

La Cour a même étendu le contenu du droit au juge, qui comporte le droit d'accéder à un tribunal, le droit d'obtenir un jugement et le droit à l'exécution du jugement dans un délai raisonnable (CEDH, 19 mars 1997, X... c/ Grèce, aff. n° 107.1995.613.701, Dalloz 1998, 74, note Fricero).

Le tribunal auquel le droit d'accès est garanti est défini de manière autonome. Il a pour mission de "trancher, sur la base de normes de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence" (notamment CEDH, 30 novembre 1987, X... c/ Suisse, série A, n° 127 ; Berger, n° 56, p. 175). Le tribunal doit donc avoir une compétence de pleine juridiction, lui permettant d'examiner la cause au fond, en fait comme en droit et, si ces conditions ne sont pas réunies en première instance, l'Etat doit organiser une procédure débouchant sur un contrôle de pleine juridiction (CEDH, 23 juin 1981, X... c/ Belgique, série A, n° 43 ; Berger, n° 58, p. 180). Le tribunal doit être établi par la loi, cette exigence ayant pour objectif la disparition des juridictions d'exception. La décision d'une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les exigences de l'article 6.1 doit subir le contrôle ultérieur d'un organe de pleine juridiction (CEDH, 21 février 1984, X... c/ Allemagne, A. 73).

Le droit d'accès à un tribunal doit être effectif. Toute personne doit être titulaire d'un droit d'agir en justice et bénéficier des moyens concrets d'intenter une procédure judiciaire. La Cour sanctionne les règles procédurales empêchant certains sujets de droit d'agir en justice qu'il s'agisse de personnes physiques ou morales : malades mentaux, personnes privées de capacité civile, défaut de qualité pour agir (arrêt du 25 novembre 1994 précité), refus de reconnaître la personnalité juridique à un groupement. La Cour de cassation sanctionne quant à elle le fait de subordonner le droit d'une société de capitaux étrangère d'ester en justice à une autorisation délivrée par décret (Com. 8 juillet 2003, D. 2003, 2016).

La renonciation au droit d'accès au tribunal doit être sans équivoque. Par l'arrêt du 4 décembre 1995, JCP 1996, II, 22648), la France a été condamnée pour violation du droit d'accès concret et effectif à un tribunal, bien que le demandeur, hémophile contaminé par le virus VIH, ait été indemnisé par le fonds de garantie, dans la mesure où "le système ne présente pas une clarté et des garanties suffisantes pour éviter un malentendu quant aux modalités d'exercice des recours ouverts et aux limitations découlant de leur exercice simultané".

La Cour européenne a imposé aux Etats de "adopter des mesures raisonnables et adéquates pour protéger les droits" que l'individu tient de la Convention (CEDH, 21 février 1990, X... et Y... c/ Royaume-Uni, série A, n° 172). Parmi les obligations positives des Etats, on peut citer l'obligation de prévoir une aide destinée à permettre la saisine du juge par tous les justiciables -la possibilité de refuser l'aide juridictionnelle pour former un pourvoi en l'absence de moyen sérieux n'étant pas contraire à la Convention- et l'obligation de mettre en oeuvre les moyens appropriés pour assurer l'accès au juge dans le respect des droits de la défense.

Le droit d'accès à un tribunal implique de voir sa cause entendue par un tribunal et d'obtenir de celui-ci une décision définitive et motivée. Le défaut de décision judiciaire peut constituer une violation du droit d'accès à un tribunal.

Dans l'arrêt du 21 février 1975, X... c/ Royaume-Uni, la Cour européenne des droits de l'homme, après avoir posé le principe d'un droit à un tribunal a précisé que "s'agissant d'un droit que la Convention reconnaît sans le définir au sens étroit du mot, il y a place, en dehors des limites qui circonscrivent le contenu de tout droit, pour des limitations implicitement admises".

La Cour a ensuite précisé que, quand ils réglementent et limitent le droit à un tribunal, les Etats peuvent bénéficier d'une "certaine marge d'appréciation" à condition de respecter les principes posés par l'arrêt précité et par la jurisprudence ultérieure. Ces limitations ne doivent pas atteindre le droit dans sa substance même et doivent respecter le principe de proportionnalité à un but légitime (CEDH, 28 mai 1985, X... c/ Royaume-Uni, Série A 93).

Des considérations d'ordre historique ou un contexte historique, invoqués par l'Etat défendeur pour justifier la conventionnalité d'une ingérence étatique, sont pris en compte par la Cour européenne au titre de son contrôle sur la marge d'appréciation de l'Etat. Cela se produit au niveau de l'appréciation de la légitimité du but poursuivi par l'Etat. (Flauss, L'histoire dans la jurisprudence de la Convention européenne des droits de l'homme, Rev. trim. dr. h. 65/2006)

C'est ainsi que dans l'arrêt Prince de Liechtenstein (12 juillet 2001) -affaire dans laquelle le Prince demandait aux juridictions allemandes la restitution d'un tableau, exposé en Allemagne, qui avait été confisqué à sa famille, en même temps que le château le contenant, par la République de Tchécoslovaquie après la seconde guerre mondiale- le statut international de l'Allemagne, au lendemain de la seconde guerre mondiale, est assimilé à un contexte historique tout à fait particulier et partant comme un but légitime autorisant une privation du droit d'accès à la juridiction allemande s'agissant de certains contentieux liés aux suites du conflit. La Cour décide donc que le fait que la demande ait été déclarée irrecevable par les juridictions allemandes ne constitue pas une violation de l'article 6.1 de la Convention.

La Cour européenne a admis de nombreuses limites au droit d'accès à un tribunal parmi lesquelles la réglementation des délais pour agir, l'obligation de constituer avocat, l'obligation, à peine d'irrecevabilité de la demande, de constituer une sûreté, au prorata de la valeur de l'objet de la contestation et des frais prévisibles, l'obligation pour le demandeur d'exécuter la décision frappée de pourvoi en cassation à peine de retrait de l'affaire du rôle (article 1009-1 du nouveau code de procédure civile), l'exigence d'une capacité à agir, la possibilité pour le juge de condamner à une amende pour recours abusif, l'obligation de produire une copie de la décision attaquée à peine d'irrecevabilité du pourvoi en cassation et la possibilité pour le législateur de fixer les taux du ressort.

Elle a de même accepté les immunités juridictionnelles dont jouissent les Etats et certaines organisations internationales, les immunités des membres du personnel des hôpitaux psychiatriques dans certains Etats, l'immunité dont bénéficient les parlementaires et le privilège de juridiction des magistrats.

Elle prohibe les validations législatives sauf exception. La Cour fixe trois critères de contrôle de ces lois de validation : l'interdiction de l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer le dénouement judiciaire du litige, l'existence d'un impérieux motif d'intérêt général et la proportionnalité de l'atteinte au droit à un tribunal.

Deux arrêts de la Cour européenne peuvent nous intéresser dans la mesure où ils concernent des mesures de suspension des poursuites (X... c/ Croatie, 1^er mars 2002, requête n° 48778/99 et Y... c/ Croatie, 9 octobre 2003, requête n° 61237/00).

Les requérants avaient vu leur maison détruite (req. n° 48778/99) par une explosion ou dégradée (req. n° 61237/00) par l'armée. Ils avaient assigné l'Etat croate en indemnisation. Après l'introduction de l'action une loi avait été votée, suspendant les actions en réparation jusqu'à la promulgation d'une législation spéciale sur la responsabilité en cas de dommages résultant d'actes terroristes. Les tribunaux saisis avaient donc constaté la suspension de l'instance.

La Cour européenne avait été saisie sur le fondement d'une violation de l'article 6.1 de la Convention. Dans un des cas (req. n° 48778/99) la loi annoncée n'avait pas été votée. Dans l'autre, elle l'avait été mais beaucoup plus tard que prévu.

"ce droit d'accès à un tribunal comprend non seulement le droit d'engager une action, mais aussi le droit à une "solution" juridictionnelle du litige. Il serait illusoire que l'ordre juridique interne d'un Etat contractant permette qu'un individu engage devant un tribunal une action au civil sans veiller à ce que la cause fasse l'objet d'une décision définitive à l'issue de la procédure judiciaire"....
...
"Le jeu de la loi a empêché les requérants de poursuivre leurs actions"....
"En l'espèce [arrêt req. n° 48778/99] les procédures en question sont à présent suspendues depuis plus de six ans ....; dans l'intervalle aucune nouvelle loi n'a été adoptée qui soit de nature à permettre aux requérants d'obtenir une décision sur leurs actions au civil...
"Dans ces conditions, la Cour ne saurait admettre que le degré d'accès offert par la législation nationale était suffisant pour garantir aux requérants "un droit à un tribunal""
"La Cour estime que le long laps de temps qui s'est écoulé depuis qu'une mesure législative empêche les requérants d'obtenir une décision des juridictions nationales sur leurs actions au civil emporte violation de l'article 6.1 de la Convention".

Dans l'affaire req. n° 61237/00, le délai de six mois prévu pour adopter une loi avait été dépassé de plus de trois ans. La Cour "estime que le fait qu'à la suite de l'adoption d'une mesure législative le requérant s'est trouvé pendant un long laps de temps dans l'impossibilité de faire statuer par les juridictions internes sur son action en réparation emporte violation de l'article 6.1 de la Convention".

Le requérant invoquait notamment la violation de l'article 1 du Protocole n° 1 dans la mesure où la déclaration de faillite l'avait privé de tous ses biens et celle de l'article 6.1 de la Convention la déclaration de faillite l'empêchant d'ester en justice.

"Relève que l'interdiction faite au failli d'administrer ses biens et d'en disposer a pour but le paiement des créanciers de la faillite. L'ingérence en question poursuit donc un but légitime et conforme à l'intérêt général, à savoir la protection des droits d'autrui....
"Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé....
..la Cour estime que la limitation du droit du requérant au respect de ses biens n'était pas justifiée tout au long de la procédure car, si en principe la privation de l'administration et de la disponibilité des biens est une mesure nécessaire afin d'atteindre le but poursuivi, la nécessité de cette mesure s'amenuise avec le temps. De l'avis de la Cour, la durée de cette procédure a donc entraîné la rupture de l'équilibre à ménager entre l'intérêt général au paiement des créanciers de la faillite et l'intérêt individuel du requérant au respect de ses biens. L'ingérence dans le droit du requérant se révèle dès lors disproportionnée à l'objectif poursuivi.

"fait observer que la limitation du droit d'accès à un tribunal dans le chef du requérant n'est pas critiquable en soi. Cependant, pareil système comporte le risque d'imposer à l'intéressé une charge excessive quant au droit d'accès à un tribunal, notamment à la lumière de la durée d'une procédure qui, telle celle suivie en l'espèce, s'est étalée sur quatorze ans et huit mois".

1) La suspension des poursuites prévue par l'article 100 de la loi du 30 décembre 1997 est-elle clairement limitée dans le temps et peut-on considérer, dans ce cas, qu'elle ne correspond pas à un arrêt des poursuites et qu'elle ne porte pas atteinte au droit du créancier d'obtenir une décision exécutoire, ce droit étant seulement reporté dans le temps ? Une réponse affirmative à cette double question conduirait à la cassation de l'arrêt de la cour d'appel de Montpellier sur les deux premières branches du moyen.

2) Le dispositif de désendettement des rapatriés tel qu'il résulte de l'article 100 de la loi du 30 décembre 1997 modifié et du décret du 4 juin 1999 porte-t-il atteinte à la substance même du droit du créancier ? Une réponse positive à cette question ne suffit pas pour déterminer si cette réglementation est compatible ou non avec le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6.1.

3) Le but poursuivi par l'Etat en mettant en place un système de suspension des poursuites et d'aide au désendettement en faveur des rapatriés est-il légitime ? Plus exactement, plusieurs décennies après la fin des opérations de décolonisation, la persistance d'un dispositif de désendettement propre aux rapatriés est-elle encore légitime ?

4) Les moyens mis en place par l'Etat pour favoriser le désendettement des rapatriés, en ce qu'ils prévoient d'abord une suspension administrative, sans aucun recours des créanciers, concernant toutes les dettes du débiteur, sans dessaisissement corrélatif de celui-ci, et d'une durée concrètement difficile à préciser et ensuite un plan d'apurement qui n'est soumis à aucun organe de pleine juridiction, sont-ils proportionnés au but poursuivi ?

En cas de réponse positive à la question 2 et négative à la question 4, quelle que soit la réponse à la question 3, la solution adoptée par la cour d'appel de Montpellier devrait être validée par un arrêt répondant globalement aux trois branches du moyen.