Avis de
M. BENMAKHLOUF,
Premier
avocat général
Le présent pourvoi a été formé le 28 août 2002 par la société
civile immobilière du Castillon contre un arrêt rendu le 5 juin 2002
par la cour d'appel de Paris.
Cet arrêt est
attaqué par les mêmes moyens qu'un arrêt rendu par la même cour
d'appel, autrement composée, censuré par la troisième chambre civile.
En application des articles L. 121-4, L. 131-2 et L. 131-3 du Code de
l'organisation judiciaire, le premier président a ordonné le 19
septembre 2003 le renvoi de l'affaire devant l'Assemblée plénière.
La question posée
peut être ainsi résumée : l'action du locataire tendant à obtenir
une réduction du loyer en contestant la fixation d'un loyer libre déterminé
par application de l'article 17 a) de la loi du 6 juillet 1989, est-elle
soumise au préalable nécessaire de la saisine de la commission de
conciliation dans les deux mois de la conclusion du bail en application
des articles 17 et 20 de la même loi ?
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ELEMENTS DE LA CAUSE
I - Faits et procédure
Le 16 janvier 1990, la société civile immobilière du
Castillon (la S.C.I.) a donné un appartement à bail aux époux X... au
visa de l'article 17 a) de la loi du 6 juillet 1989. Le 5 mars 1996,
ceux-ci l'ont assignée pour faire constater que par application de
l'article 17 b) de cette loi, le loyer ne pouvait être libre, pour en
faire fixer le montant et ordonner la restitution du trop-perçu.
Par jugement du
20 août 1996, le tribunal d'instance du 16ème arrondissement de Paris
a rejeté leur demande.
Le 2 avril
1998, la cour d'appel de Paris, infirmant le jugement, y a fait droit.
Le 10 mai 2001,
la troisième chambre civile a cassé(1)
cet arrêt.
Sur renvoi, la
cour d'appel de Paris a, le 5 juin 2002, infirmé à son tour le
jugement et fait droit à la demande.
II - Dispositions invoquées
- Article
17 a) et b) de la loi du 6 juillet 1989(2)
:
a)
Le loyer :
(...)
- des
logements vacants ayant fait l'objet de travaux de mise ou de remise aux
normes définies par le décret(3)
pris en
application de l'article 25 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986
précitée ;
- des logements
conformes aux normes définies par ledit décret, faisant l'objet d'une
première location ou, s'ils sont vacants, ayant fait l'objet depuis
moins de six mois de travaux d'amélioration portant sur les parties
privatives ou communes, d'un montant au moins égal à une année du
loyer antérieur, est fixé librement entre les parties.
b) Le loyer des
logements vacants ou faisant l'objet d'une première location qui ne
sont pas visés au a) ci-dessus est fixé par référence aux loyers
habituellement constatés dans le voisinage pour des logements
comparables dans les conditions définies à l'article 19, s'il est supérieur
au dernier loyer exigé du précédent locataire.
(...)
En cas de
non-respect par le bailleur des dispositions de l'article 19, le
locataire dispose, sans qu'il soit porté atteinte à la validité du
contrat en cours, d'un délai de deux mois pour contester le montant du
loyer auprès de la commission de conciliation.
A défaut
d'accord constaté par la commission, le juge, saisi par l'une ou
l'autre des parties, fixe le loyer.
- Article 18
:
Dans la zone géographique où le
niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur
l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché
locatif, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission
nationale de concertation, peut fixer le montant maximum d'évolution
des loyers des logements vacants définis au b) de l'article 17 et des
contrats renouvelés définis au c) du même article. Ce décret précise
sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des
adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par
les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués.
- Article 19, alinéa premier :
Pour
l'application de l'article 17, les loyers servant de références
doivent être représentatifs de l'ensemble des loyers habituellement
constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés
soit dans le même groupe d'immeubles, soit dans tout autre groupe
d'immeubles comportant des caractéristiques similaires et situé dans
la même zone géographique. Un décret en Conseil d'Etat définit les
éléments constitutifs de ces références.
- Article 20, alinéa premier :
Il est créé
auprès du représentant de l'Etat dans chaque département une
commission départementale de conciliation composée de représentants
d'organisations de bailleurs et d'organisations de locataires en nombre
égal, dont la compétence porte sur les litiges résultant de
l'application des dispositions de l'article 17 de la présente loi et
des articles 30 et 31 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée.
La commission rend un avis dans le délai de deux mois à compter de sa
saisine et s'efforce de concilier les parties.
- Article 2 (deux premiers alinéas)
du décret du 28 août 1989(4) :
Lorsqu'un logement vacant mentionné
au b) de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée est reloué
au cours des douze mois qui suivent l'entrée en vigueur du présent décret(5),
la majoration du loyer ne peut excéder la variation de l'indice du coût
de la construction à prendre en compte entre la dernière majoration de
loyer intervenue dans le cadre de l'ancien contrat et la date d'effet du
nouveau contrat.
Toutefois,
lorsque le bailleur a réalisé depuis le dernier renouvellement ou la
dernière reconduction du contrat de location précédent, ou, si le
contrat précédent n'a été ni renouvelé ni reconduit, depuis la date
d'effet du contrat initial précédent, des travaux d'amélioration
portant sur les parties privatives ou communes d'un montant au moins égal
à la dernière année de loyer, une majoration supplémentaire du loyer
annuel égale au plus à 10 pour 100 du coût réel des travaux toutes
taxes comprises est autorisée.
III - Thèses en présence
- Selon une première thèse, lorsque conformément à
la volonté des parties un loyer libre a été conclu, la procédure à
suivre en cas de désaccord entre bailleur et locataire est elle-même
libre. Le préalable de la commission de conciliation dans le délai de
deux mois n'a alors pas lieu d'être.
Rien n'empêche
les parties de rechercher un mode amiable de règlement de leur litige
mais cette démarche ne saurait constituer un préalable obligatoire :
la saisine directe du juge est toujours possible.
A supposer que
malgré les stipulations du contrat le loyer doive être considéré
comme réglementé, le recours à la conciliation, alors obligatoire,
n'est pas enfermé dans le court délai légal dès lors que les
conditions d'application de la réglementation relative au plafonnement
des loyers sont réunies. Celle-ci, autonome, doit prévaloir.
- Selon une seconde
thèse, l'impératif de sécurité juridique et de simplicité des
formalités rend nécessaire une approche unifiée des procédures.
Qu'il s'agisse d'un loyer libre ou d'un loyer encadré, le recours à la
commission est obligatoire.
L'exacte
application des textes conduit à cette solution, les dispositions
pertinentes renvoyant aux deux catégories de loyers et pas seulement à
celle des loyers réglementés.
Enfin les décrets
de "blocage"des loyers, pris en application de dispositions légales,
ne sauraient déroger à celles-ci. En conséquence, leur invocation ne
permet pas de substituer au court délai prévu par la loi de 1989 le délai
de prescription de droit commun.
- La troisième
chambre civile, pour censurer au visa de l'article 17 b) la décision
rendue le 2 avril 1998 par la cour d'appel, a rappelé que le loyer
des logements vacants faisant l'objet d'une première location, qui ne
sont ni des logements neufs, ni des logements vacants ayant fait l'objet
de travaux de mise aux normes ou de remise aux normes définies par le décret
du 6 mars 1987, ni des logements conformes à ces normes ou, s'ils sont
vacants, ayant fait l'objet depuis moins de six mois de travaux d'amélioration
portant sur les parties privatives ou communes, d'un montant au moins égal
à une année de loyer antérieur, est fixé par référence aux loyers
habituellement constatés dans le voisinage pour des logements
comparables dans les conditions définies à l'article 19, s'il est supérieur
au dernier loyer exigé du précédent locataire; en cas de non-respect
par le bailleur des dispositions de l'article 19, le locataire dispose,
sans qu'il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours,
d'un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de
la commission de conciliation.
Elle a relevé
que pour accueillir la demande des époux X..., l'arrêt retient que
les conditions de l'article 17 a) n'étant pas réunies, la fixation du
loyer libre est illégale et que l'action poursuivie (...) étant
distincte de celle qui tend à contester les références, cette action
n'est enfermée dans aucun délai autre que la prescription trentenaire.
Elle a jugé qu'en
statuant ainsi, alors que les preneurs ne disposaient que d'un délai de
deux mois à compter de la conclusion du bail pour saisir la commission
de conciliation et contester le montant du loyer, la cour d'appel a violé
le texte susvisé.
- Le premier moyen(6)
du pourvoi fait grief à l'arrêt d'avoir ainsi fixé
le loyer et condamné en conséquence la S.C.I. à restituer un trop-perçu
alors que l'action tendant à obtenir une réduction du loyer en
contestant la fixation d'un loyer libre fixé par application de
l'article 17 a) de la loi de1989 est soumise au préalable nécessaire
de la saisine de la commission de conciliation dans les deux mois de la
conclusion du bail en application des articles 17 et 20 de la loi de
1989 et ce, quelle que soit la disposition de cette loi ou de ses décrets
d'application qui serait ensuite invoquée pour la fixation d'un loyer référencé
et même s'il est demandé que le loyer soit bloqué en vertu du décret
de 1989 pris pour l'application de l'article 18 de la même loi.
En accueillant l'action des
locataires, engagée plusieurs années après la conclusion du bail,
sans saisine préalable de la commission dans les deux mois de celui-ci,
la cour d'appel aurait violé les articles 17 et 20(7).
- Selon l'arrêt
attaqué, la S.C.I. soutient à tort que le loyer a été fixé
librement et valablement entre les parties sur le fondement du a) de
l'article 17 dès lors qu'il est justifié que le logement n'était pas
conforme aux normes de confort et d'habitabilité fixées par le décret
de 1987 ainsi qu'il résulte d'un procès-verbal de constat dressé après
le départ d'un précédent locataire, M. Y..., où il est noté que
l'installation électrique allait être entièrement remise aux normes,
ce qui impliquait qu'elle ne l'était pas.
La cour d'appel
en conclut que les époux X... sont fondés à se prévaloir du décret
de 1989, étant observé que le délai de deux mois dans lequel le
locataire peut contester le montant du loyer en cas de non-respect par
le bailleur des dispositions de l'article 19 de la loi ne peut être
opposé au preneur dont l'action est fondée sur ce décret pris en
application de l'article 18 de la même loi.
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*
* *
DISCUSSION
Est posée à l'Assemblée plénière la
question des conditions de la contestation du loyer initial d'un
logement vacant et, plus particulièrement, du délai pour y procéder.
Selon le mémoire en défense(8),
la solution prônée par le demandeur au pourvoi, qui correspond à la
position prise par la Cour de cassation, mérite que celle-ci
s'interroge à nouveau.
C'est donc à
un revirement de jurisprudence que l'Assemblée plénière est invitée.
Cela revient à se demander, à la
suite de la troisième chambre, à quelles conditions obéit la procédure
de contestation d'un loyer conclu libre mais judiciairement considéré,
en l'absence de respect des normes d'habitabilité voire des travaux
d'amélioration précisés par la loi, comme un loyer fixé selon la méthode
des références (loyer "référencé")(9).
En pareil cas, la saisine de la
commission dans le délai légal de deux mois est-elle obligatoire ? Y
a-t-il un caractère "incontournable"(10)
de cette procédure ?
L'un des enjeux de la discussion réside assurément dans une meilleure
protection du preneur incité, comme le bailleur, à rechercher une
solution de conciliation avant toute démarche contentieuse. A la vérité
cette protection est plus apparente que réelle, le locataire engagé
dans une instance pouvant, si le préalable est considéré comme
obligatoire, se voir opposer l'expiration du court délai de saisine de
la commission.
Il convient
donc, au-delà des considérations d'opportunité, qui appartiennent au
législateur(11) et à l'autorité réglementaire,
d'examiner ce qu'enseignent les dispositions applicables.
A cet examen, il apparaît que dans le
cas d'un loyer jugé réglementé, la conciliation préalable doit revêtir
un caractère obligatoire.
I - La conciliation préalable
1) Données juridiques
Ainsi que cela a été rappelé(12),
avant la phase contentieuse, le législateur a prévu une phase préalable
de négociation avec le souci de conduire les parties à rechercher un
accord, de façon à éviter autant que possible l'encombrement des
tribunaux et à favoriser les mesures de conciliation(13).
A) Il importe en premier lieu
pour le juge de déterminer si le logement concerné relève du secteur
libre ou du secteur encadré, le champ d'application de
celui-ci étant défini par référence à celui-là : les logements qui
ne dépendent pas du secteur libre dépendent obligatoirement du secteur
protégé(14).
On relève(15)
que selon la loi de 1989, chaque régime, celui de l'article 17 a) et
celui de l'article 17 b), ne se justifiait que par rapport à l'autre.
Le système du b) de l'article 17 avait été initialement mis en place
pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi. Il
avait été prorogé par la loi du 21 juillet 1994 jusqu'au 31 juillet
1997.
Aucune disposition, observe l'auteur,
n'a de nouveau prorogé ce régime qui a pris définitivement fin à
cette date, de sorte que depuis le 1er août 1997, le loyer des locaux
qui auraient été soumis à l'article b) est librement fixé entre les
parties, alors pourtant qu'il ne s'agit pas de locaux relevant de
l'article 17 a) : le principe est, depuis lors, celui de la liberté des
loyers initiaux.
On notera(16)
donc que l'intérêt juridique d'une décision telle que celle de l'espèce
est aujourd'hui plus théorique que pratique et en quelque sorte rétrospectif,
l'intérêt judiciaire demeurant en revanche entier pour ce qui concerne
les litiges en cours.
B) Sur un plan plus général,
on a pu estimer(17) que dans le secteur
du logement, une lecture rapide de l'article 17 peut donner l'impression
que la liberté est le principe, alors que le contrôle
serait l'exception. La réalité est toute autre car en fait la liberté
est l'exception et la contrainte l'emporte largement. En dehors des
logements neufs, des logements satisfaisant à certaines normes de
confort loués pour la première fois ou encore des logements vacants
remis en conformité, le montant du loyer est encadré dans tous les
autres cas.
Encore cette situation devrait-elle être
atténuée par les procédures de conciliation et de médiation entre
bailleurs et locataires.
Cependant, on a évoqué(18)
l'échec des modes alternatifs de règlement des conflits en matière de
baux. S'agissant plus particulièrement de la commission départementale
de conciliation, reprise de la loi du 23 décembre 1986, elle
s'apparenterait plus à une juridiction paritaire qu'à une institution
de médiation ou de conciliation.
C) Il convient de distinguer
les situations en discussion (article 17 a et b) d'hypothèses
voisines mais différentes dans leurs conséquences procédurales.
Par exemple, on
observe(19) que le texte de l'article 31
§ 6 de la loi du 23 décembre 1986, modifiée par la loi de 1989, énonce
de la manière la plus expresse le caractère facultatif de la saisine
de la commission qui justifie, dès lors, des conséquences différentes
que lorsqu'il s'agit de l'application de l'article 17 b) § 3 de la loi
de 1989. Dans ce cas, rien ne s'oppose à ce que le demandeur préfère
la saisine directe du juge.
Autre exemple, relatif à la mise en
conformité des locaux : on sait(20)
qu'une cour d'appel retient à bon droit que le locataire ne disposant
plus que d'un délai d'un an pour la demander, c'est dans ce délai
qu'il est recevable à réclamer la fixation du loyer selon l'article l7
b).
D) La seule sanction de
la procédure prévue à cette dernière disposition est la saisine de
la commission : une cour d'appel retient à bon droit que l'absence de
présentation par le bailleur des références de loyer n'a pas pour
conséquence la réduction du prix du bail au loyer précédent mais
donne au locataire la faculté de saisir la commission puis, le cas échéant,
le juge qui fixe le montant du loyer(21).
On a pu remarquer(22)
que la protection que la loi offre au locataire se révèle ainsi assez
illusoire et en tout cas limitée : un bailleur peu soucieux de
respecter la loi ne prendra pas de grands risques en fixant comme il
l'entend le montant du loyer car même si une contestation surgit
et si le juge est saisi à temps, le loyer sera en définitive fixé
judiciairement.
On sait(23)
que le délai pour contester le montant du loyer, prévu par l'article
17 b), est un délai de forclusion qui commence à courir le jour de la
conclusion du bail, et non le jour où le preneur a été informé de ce
que le loyer du précédent locataire était inférieur à celui fixé.
Le juge doit rechercher, au besoin d'office, si le locataire a saisi la
commission dans ce délai(24).
Telles sont les règles applicables au
loyer des logements vacants, ce qui était le cas de l'espèce(25).
Cette règle est sans nul doute
rigoureuse(26).
Mais comme on l'observe(27), la faculté
donnée au locataire de contester le montant du loyer après signature
du bail constitue un avantage exorbitant du droit commun des obligations
et dans cette mesure, il est normal qu'il soit interprété
restrictivement.
De même(28),
un tel droit de contestation du montant du loyer apparaît tout à fait
dérogatoire aux principes généraux du droit des contrats. Là se
trouve sans doute l'explication des conditions assez strictes - maintien
exprès de la validité du contrat, délai pour agir réduit - dans
lesquelles il est admis : le législateur n'a pas voulu que l'état de
choses créé par le contrat puisse être remis en cause trop profondément
et trop tardivement. La contestation du loyer reste ainsi enserrée dans
une préoccupation de sécurité juridique.
Sur la contestation plus particulière
du loyer initial des locaux vacants, on a estimé(29)
qu'écarter le caractère préalable de la saisine de la commission et
par là même le délai qui y est attaché, conduirait à maintenir une
épée de Damoclès permanente sur la tête du bailleur, entraînant la
remise en cause du loyer et l'action en répétition dont les montants
considérables ont lourdement pénalisé les bailleurs assujettis à la
loi de 1948.
Selon la même
opinion, il est toujours difficile et parfois choquant pour l'un des
contractants de voir une loi remettre en cause les termes d'une
convention. Seules des circonstances exceptionnelles permettent de
justifier la rupture de l'équilibre contractuel protégé par l'article
1134 du Code civil.
E) Enfin, on sait que les
articles 1er à 25 de la loi de 1989 sont d'ordre public(30).
Il a été jugé(31) que viole les
articles 6 du Code civil et 25 de la loi du 23 décembre 1986 la cour
d'appel qui, pour débouter un bailleur de sa demande d'annulation de
baux conclus en application de la loi du 1er septembre 1948, énonce que
le statut prévu par cette loi pour la protection du locataire, étant
plus protecteur que les statuts locatifs prévus par les lois du 23 décembre
1986 et 6 juillet 1989, il n'est pas interdit aux parties de soumettre
volontairement leurs baux aux dispositions générales de cette loi,
alors que les dispositions de l'article précité de la loi de 1986,
d'ordre public, ne sont pas destinées à assurer la seule protection du
preneur.
Cette précision relative à la
protection non exclusive du preneur paraît transposable aux
dispositions d'ordre public de la loi de 1989(32).
On relève(33)
enfin que cette législation tendant à améliorer les rapports
locatifs, il ne peut s'agir que d'un ordre public de protection dans la
mesure où elle contribue à maintenir l'équité et l'équilibre(34)
des prestations respectives dans les accords contractuels en protégeant
l'un et l'autre des contractants, au besoin contre leur propre volonté.
2) Qu'en est-il d'un loyer conclu au visa de l'article 17 a) ?
On rappelle(35)que le domaine
d'application du principe d'encadrement posé par l'article 17 b), alinéa
1er, peut être ainsi défini :
- dans tous les
cas, la première location de logements non conformes aux normes
minimales de confort et d'habitabilité ;
- lorsque le
loyer demandé est supérieur au loyer précédent : la location de
logements vacants non conformes aux normes, ainsi que celle des
logements vacants conformes aux normes déjà loués en cet état, et
n'ayant pas fait l'objet de travaux d'amélioration au sens indiqué par
l'article 17 a).
On se souvient qu'en l'espèce, le
bail avait été conclu au visa de cette disposition(36).
Le mémoire ampliatif soutient(37) que
l'article 20 de la loi vise tous les litiges résultant de l'application
de l'article 17, sans distinction entre les différents paragraphes de
cet article. Il en conclut que doivent être soumises à la commission
les contestations portant sur les références retenues pour la fixation
d'un loyer relevant de l'article 17 b), mais aussi celles afférentes à
l'application d'un loyer libre conformément à l'article 17 a).
En réponse, le mémoire en défense
fait valoir(38) qu'une telle unification
des deux régimes, à la supposer souhaitable, relèverait de la compétence
exclusive du législateur d'autant qu'il s'agit, par la saisine d'une
commission dans un délai spécial particulièrement bref, d'une procédure
restrictive d'une action en justice.
Sans doute, quel que soit le texte
invoqué, l'action tend-elle à la réduction du loyer et la sécurité
des contrats s'accommode-t-elle mal de la possibilité de remises en
cause dans des délais autres que brefs.
Cependant, c'est à l'article 17 b)
que la procédure de conciliation est évoquée, en cas de non-respect
par le bailleur des dispositions de l'article 19 qui, s'il est lui-même
prévu "pour l'application de l'article 17" -sans autre précision-,
est consacré aux seuls loyers servant de référence(39).
Il importe peu
que l'article 20, alinéa premier, procède également à un renvoi
global aux "litiges résultant de l'application des dispositions de
l'article 17 de la présente loi".
En effet,
relatif aux commissions départementales de conciliation, à leur
composition, leur compétence et leur procédure, cette disposition ne
saurait, sans incohérence, être considérée comme altérant voire
infirmant le dispositif combiné des a) et b) de l'article 17 auquel
elle ne fait que se référer, de manière imparfaite il est vrai.
Il faut en déduire qu'en cet état des textes, quelles que soient les
considérations plus générales en faveur d'une unité de procédures,
le régime du loyer libre ne paraît pas devoir être soumis au préalable
obligatoire de conciliation et, en conséquence, à son court délai.
La question se
ramène, dès lors, à celle de la détermination de la nature juridique
du bail de l'espèce : s'agissait-il d'un loyer libre ou d'un loyer réglementé
? La réponse conditionne, on l'a vu, celle à apporter à la question
du caractère obligatoire ou non de la conciliation.
II - La conciliation revêt un caractère obligatoire
1) Le bail de l'espèce relevait du b) de l'article 17
On le sait,
lorsque les normes minimales d'habitabilité fixées par le décret du 7
mars 1987 ne sont pas réunies, le loyer ne peut être librement fixé
et le juge peut se prononcer sur une demande de fixation du loyer et de
restitution du trop-perçu(40).
Dans la présente
espèce, la cour d'appel a estimé établie l'absence de conformité du
logement aux normes réglementaires de confort et d'habitabilité.
Cette
constatation de fait doit naturellement être tenue pour acquise.
Elle a pu en
conclure que le bailleur soutenait à tort que le loyer litigieux avait
été fixé valablement entre les parties sur le fondement du a) de
l'article 17.
Dès
lors, le loyer conclu libre selon les stipulations du contrat s'est
trouvé judiciairement requalifié en bail référencé, avec toutes les
conséquences en découlant quant à la procédure de contestation du
loyer notamment celles attachées à une tardiveté de la demande de réduction.
Dans le même ordre d'idées, une cour d'appel(41)
a jugé qu'un loyer n'avait pu être fixé librement au début d'un bail
verbal dès lors que le bailleur n'apportait pas la preuve, qui lui
incombait, de ce que le logement considéré entrait bien dans l'une des
catégories définies à l'article 17 a). Le logement n'ayant pas fait
l'objet des travaux prévus par les textes, le loyer devait être calculé
selon les dispositions de l'article 17 b) et le bailleur déclaré
redevable du trop-perçu.
La troisième chambre a énoncé(42)
que la saisine de la commission départementale dont les règles de compétence
sont prévues par l'article 20 de la loi de 1989, n'est pas une
condition préalable à celle du tribunal en cas de contestation du
loyer d'un local vacant visé par le décret de 1989 pris en application
de l'article 18 de cette loi.
Elle a jugé d'une part que, l'article
20 de la loi précisant que la compétence de la commission porte sur
les litiges résultant de l'application des dispositions de l'article 17
de cette loi et des articles 30 et 31 de la loi du 23 décembre 1986, la
cour d'appel, qui, ayant relevé que le loyer contesté concernait la
relocation d'un local vacant visé par le décret du 28 août 1989, pris
en vertu de l'article 18 de la loi de1989, avait retenu, à bon droit,
que la procédure de contestation prévue par l'article 17 b) ne peut
s'ouvrir que dans le cas de non-respect des règles édictées par
l'article 19, en avait justement déduit que la saisine de cette
commission n'était pas une condition préalable à celle du tribunal.
Il a été
cependant observé(43) que, ainsi que le
soutenait le pourvoi, l'article 2 du décret se réfère aux logements
vacants visés au b) de l'article 17 de la loi lequel impose la saisine
préalable de la commission, de sorte que cette saisine doit être également
et nécessairement préalable à l'action en contestation de loyer fondée
sur le décret. L'argumentation soutenue par le pourvoi était bien
conforme à l'intention du législateur et du pouvoir réglementaire,
qui a institué une procédure de conciliation préalable à la saisine
du tribunal.
Selon la même opinion, était ainsi
établie une distinction que les professionnels pouvaient qualifier de
"byzantine" entre, d'une part, la procédure de contestation
visée à l'article 17 b) lui-même, d'autre part la procédure de
contestation découlant des décrets de blocage des loyers en région
parisienne, lesquels pourtant renvoyaient bien à l'article 17 b).
Cela conduit à la question de
l'autonomie du décret.
2) Le décret de 1989 n'est pas autonome
On relève(44)
que le premier décret pris en application de la loi de 1989 est du 2 août
1989 alors que la loi n'avait pas deux mois, "preuve du fait qu'on
était, dès l'origine, décidé à ne pas appliquer cette loi". Ce
décret, abondamment commenté, a fait l'objet d'un recours
en illégalité rejeté par le Conseil d'État(45).
Etait-il
autonome par rapport à la loi ?
Citons à titre d'exemple la décision,
censurée, d'une cour d'appel(46) qui
avait soutenu la thèse de l'autonomie en considérant que le délai de
deux mois dans lequel le locataire peut contester le montant du loyer en
cas de non respect par le bailleur des dispositions de l'article 19 de
la loi de 1989, ne peut être opposé au locataire dont l'action est
fondée sur le décret de 1989, pris en application de l'article 18.
Dans la présente espèce, le pourvoi
formé contre la première décision rendue par la cour d'appel
soutenait que l'arrêt attaqué n'avait pu, sans se contredire, décider
que le décret était un texte autonome et indépendant de la loi et
excluait la saisine préalable de la commission tout en faisant
application des critères légaux pour apprécier si le loyer du précédent
locataire était manifestement sous-évalué.
La troisième chambre, rejetant le
moyen, a jugé que la cour d'appel ne s'était pas contredite en fondant
sa décision sur les références produites par les parties pour retenir
que le loyer payé par le précédent locataire n'était pas sous-évalué
et que l'une des conditions, pour que les règles de limitation de la
hausse des loyers définies par le décret ne s'appliquent pas, était
remplie.
On a remarqué(47)que
le décret de 1989 -qui ne concerne, rappelons-le, que les logements
vacants visés au b) de l'article 17 de la loi- ne fait pas référence
à la procédure de contestation prévue par cette disposition.
C'est ce qui a été jugé(48)
avec pour conséquence que lorsque le loyer concerne la relocation d'un
local vacant qui se trouve dans le champ d'application du décret, la
saisine de la commission n'est pas une condition préalable, cette procédure
ne concernant que le cas de non-respect des dispositions de l'article
19.
Le même auteur estime, par ailleurs(49),
que le renvoi opéré par l'article 17 à l'article 19 montre clairement
que c'est uniquement dans le cas d'irrespect par le propriétaire des règles
relatives à la production de références que le locataire, enfermé
dans un délai de deux mois, doit saisir la commission.
Enfin, on observe(50)
que dans ce cadre, on doit justifier non des éléments de référence
puisque l'application du système de l'article 17 b) serait suspendue
pendant la période d'application du décret, mais du loyer payé par
l'ancien locataire.
Cependant, un décret pris pour
l'application(51) d'une loi, même si en
conformité avec elle il met en oeuvre à titre exceptionnel un régime
dérogatoire de prix administrés(52),
ne saurait pour autant s'abstraire du régime procédural prévu. Dépourvu
d'autonomie à cet égard, il ne peut que s'harmoniser avec les
dispositions légales.
L'article 2
(deux premiers alinéas) du décret prévoit en effet le plafonnement
des loyers en région parisienne assorti de tempéraments à certaines
conditions : là se borne son objet. Si avec l'autorisation du législateur
ces dispositions réglementaires dérogent normalement aux règles définies
par la loi -abandon notamment du système des références au profit
d'une actualisation réglementaire du loyer-, on ne voit pas que la dérogation
ainsi consentie puisse excéder cet objet, précisément circonscrit.
De la signification ainsi donnée aux dispositions législatives et réglementaires,
il résulte que l'invocation du décret ne pouvait permettre d'écarter
l'irrecevabilité de la demande pour défaut de saisine de la commission
dans le délai légal.
3) Eléments jurisprudentiels d'appréciation
A propos de
l'articulation entre la loi et son décret d'application, la règle est
que la saisine de la commission, dont les règles de compétence sont prévues
par l'article 20, est une condition préalable à celle du tribunal en
cas de contestation du loyer d'un local vacant visé par le décret de
1989 pris en application de l'article 18 de cette loi lorsque
l'exception prévue par ce décret ne joue pas.
Il a été en effet jugé(53)
qu'ayant relevé que le bailleur remplissant les conditions exigées par
l'article 2 in fine du décret du 28 août 1989, concernant le contrat
du précédent locataire, pouvait faire application des articles 17 b)
et 19 de la loi du 6 juillet 1989 au motif que le loyer était
manifestement sous-évalué et qu'il avait communiqué au preneur lors
de la signature du contrat, les références ayant servi de base au
calcul du loyer, la cour d'appel en a exactement déduit que le preneur
devait saisir la commission de conciliation de sa contestation dans le délai
de deux mois prévu par la loi et qu'il était désormais irrecevable à
agir.
D'autre part, depuis la décision de
la troisième chambre civile intervenue dans l'instance en cours
d'examen, cette chambre s'est à nouveau prononcée(54).
Sur un moyen relevé d'office, au visa
des articles 17 a) et 18 de la loi de 1989, elle a rappelé au préalable
que le loyer des logements vacants ou faisant l'objet d'une première
location qui ne sont pas visés au a) est fixé par référence aux
loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements
comparables dans les conditions définies à l'article 19, s'il est supérieur
au dernier loyer exigé du précédent locataire. En cas de non-respect
par le bailleur des dispositions de l'article 19, le locataire dispose,
sans qu'il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours,
d'un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de
la commission de conciliation.
Dans cette espèce, une société
civile immobilière avait donné un appartement à bail au visa de
l'article 17 a). Le locataire avait assigné le bailleur, huit ans après,
pour faire constater qu'à défaut de justifier de l'accomplissement de
travaux d'amélioration, le loyer devait être fixé par référence à
celui de l'ancien locataire et plafonné conformément au décret de
1989.
Pour se prononcer, la cour d'appel
avait retenu notamment que le bailleur ne fournissait d'éléments ni
sur le loyer du précédent locataire ni sur le contrat de location antérieur
et que le loyer stipulé apparaissait illicite au regard des
dispositions d'ordre public du décret.
La troisième chambre a jugé
qu'en statuant ainsi, alors que le locataire ne disposait que d'un délai
de deux mois à compter de la conclusion du bail pour saisir la
commission de conciliation et contester le montant du loyer, au regard
des dispositions du décret du 28 août 1989 pris en application de
l'article 18 de la loi du 6 juillet 1989, la cour d'appel a violé les
textes susvisés.
Il a été estimé en doctrine que par
cet arrêt, d'une part(55) la Cour de
cassation irait au-delà des prescriptions légales dans le souci
d'harmoniser les délais pendant lesquels le locataire peut agir pour
contester le loyer initial, d'autre part(56)
qu'il enferme l'exercice de l'action du locataire dans le délai de deux
mois à compter de la conclusion du bail prévu par l'article 17 b),
alors même que l'instance était fondée à la fois sur les
dispositions de l'article 17 b) précité, mais aussi sur celles de
l'article 2 du décret de modération du 28 août 1989.
Quoi qu'il en
soit, la similitude de cette espèce avec celle présentement examinée
ne peut qu'être soulignée.
Pour les raisons déjà exposées,
elle paraît appeler la même solution.
En effet, elle est conforme au souci de sécurité juridique qui, comme
on l'a vu(57), domine l'action en
contestation du loyer prévue par la loi de 1989.
Ainsi que cela a été observé(58)
à propos de la décision de censure intervenue dans l'affaire présentement
examinée, la Cour de cassation a condamné la distinction faite entre
l'action tendant à la contestation des références, soumise à la
prescription de deux mois, et celle tendant à la contestation d'un
loyer libre soumise, faute de texte spécifique sur ce point, à la
prescription trentenaire. Elle a ainsi confirmé sa volonté de
soumettre à un régime juridique unique et restrictif les différentes
actions en contestation de loyer, afin d'éviter les actions tardives.
Il a été également relevé(59),
dans le même esprit, que la Cour de cassation a, par cet arrêt, exprimé
très fermement sa volonté de ne pas laisser durer trop longtemps les
possibilités de remise en cause du loyer des baux d'habitation et
d'unifier le régime de ces contestations, qu'elles portent directement
ou non sur le mode de calcul du loyer. Le choix d'opportunité ainsi
fait peut se comprendre.
Une telle solution apparaît justifiée
tant du point de vue de l'analyse juridique que du point de vue
pratique.
En définitive il conviendrait
de dire, au visa des articles 17 b) et 18 de la loi de 1989, que les
preneurs ne disposaient que d'un délai de deux mois à compter de la
conclusion du bail pour saisir la commission de conciliation et
contester le montant du loyer, au regard des dispositions du décret du
28 août 1989 pris en application de l'article 18.
*
*
* *
III -
Propositions de solution
1) Sur le premier moyen
Je conclus à la censure
de l'arrêt attaqué.
2) Autres critiques
Dans le cas où une solution différente
prévaudrait, ces critiques pourraient ne pas être accueillies :
- il y aurait lieu, en premier lieu,
de répondre au grief (2ème moyen) fait à la cour d'appel
d'avoir fait droit à l'action des preneurs alors qu'ils n'avaient pas
demandé dans le délai d'un an la mise en conformité des lieux.
Sans douter a-t-il été jugé(60)
que l'article 25 de la loi du 23 décembre 1986 dans sa rédaction issue
de la loi du 21 juillet 1994 s'applique aux baux en cours et qu'une cour
d'appel a retenu à bon droit que le locataire ne disposant plus que
d'un délai d'un an pour demander la mise en conformité des locaux, c'était
dans ce délai qu'il était recevable à réclamer la fixation du loyer
selon l'article 17 b).
Cependant,
cette dernière disposition ne subordonnant pas l'action en contestation
qu'elle prévoit à une demande de mise en conformité, l'arrêt a
implicitement mais nécessairement écarté le moyen.
- Y a-t-il eu (3ème moyen) dénaturation d'une facture d'électricité
du 16 février 1990, et alors qu'il suffisait que les travaux de mise
aux normes aient été exécutés avant la conclusion du bail (le 16
janvier) ?
La cour
d'appel a apprécié, sans le dénaturer, cet élément de preuve
relatif à l'état des travaux lors de la prise d'effet du bail (le 1er
janvier) conformément aux conclusions d'appel du bailleur.
- En ce qui concerne (4ème moyen) le grief d'absence de motifs
quant à des courriers montrant que le bail d'une précédente locataire
avait été résilié après sa prise d'effet, et de méconnaissance de
ce que le bail consenti à celle-ci ne pouvait être annulé par le seul
jeu de la rétroactivité de la date d'effet du nouveau bail, il
convient d'observer que la cour d'appel n'était pas saisie d'une
analyse du courrier de la locataire et qu'elle a tiré les conséquences
d'un bail prenant effet à la même date que celle prévue au bail précédent.
Par voie
de conséquence, il ne peut être fait grief à l'arrêt de ne pas avoir
pris celui-ci en compte (mais le bail immédiatement antérieur) pour
l'application du décret de 1989.
- Enfin, il est reproché (5ème moyen) à la cour d'appel
d'avoir méconnu que les travaux d'entretien sont susceptibles d'entrer
dans la définition de l'article 2 du décret de 1989,
sans qu'il y ait lieu de distinguer entre les parties privatives et
communes et de ne pas s'être, en outre, expliquée sur certains
travaux.
Il est
cependant constaté, abstraction faite de motifs surabondants, qu'il n'était
pas justifié par le bailleur de travaux d'amélioration, tels qu'ils
sont prévus par le décret.
1.
Pourvoi n° F 98-15.968
2.
Loi n° 89-462, tendant
à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n°
86-1290 du 23 décembre 1986.
Sur
l'application de la loi dans le temps, cf. Civ. 3, 23 juin 1993, Bull. n°
98
Sur le "va
et vient de textes qui, depuis 1982, marque le droit des rapports
locatifs", v. notamment le commentaire de la loi par F.
Warembourg-Auque, J.C.P. 1989, I, 3421 ; cf., de même, J. et F. Lafond
(Les baux d'habitation, Litec 5ème éd., n° 8) selon lesquels "il
n'est pas exagéré de parler de véritable maquis législatif, encore
épaissi avec la loi du 6 juillet 1989, elle-même modifiée par
diverses lois postérieures"
3.
Décret n° 87-149 du 6
mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d'habitabilité
auxquelles doivent répondre les locaux mis en location
4.
Décret n° 89-590,
relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération de
Paris, pris en application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6
juillet 1989
5.
La période prévue s'étendait
jusqu'au 31 août 1990 inclus
6.
La discussion
qui suit porte principalement sur ce moyen
7. Les autres moyens du pourvoi sont les suivants :
- Le deuxième
moyen reproche à la cour d'appel d'avoir accueilli l'action des
preneurs alors qu'ils n'avaient pas demandé dans le délai d'un an la
mise en conformité des lieux (violation de l'article 25 de la loi du 23
décembre 1986 dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 1994 et
de l'article 455 du nouveau Code de procédure civile).
- Le troisième
moyen lui reproche d'avoir dénaturé une facture d'électricité du 16
février 1990 et méconnu qu'il suffit que les travaux de mise aux
normes aient été exécutés avant la conclusion du bail (violation des
articles 1134 du Code civil et 17 a) de la loi de 1989).
- Le quatrième
moyen lui fait grief de ne pas s'être expliquée sur des courriers
montrant que le bail d'une précédente locataire avait été résilié
après sa prise d'effet (défaut de base légale au regard de l'article
1134 du Code civil) et d'avoir méconnu que le bail consenti à celle-ci
ne pouvait être annulé par la rétroactivité de la date d'effet du
nouveau bail, la durée du précédent important peu (violation des
articles 1108 et 1165 du Code civil, 2 du décret de 1989).
- Le cinquième
moyen lui reproche d'avoir méconnu que des travaux d'entretien sont
susceptibles d'entrer dans la définition de l'article 2 du
décret de 1989 et qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre les parties
privatives et communes, et de ne pas s'être expliquée sur des travaux
de plomberie (violation et défaut de base légale au regard de cet
article).
8.
p. 5, § 1
9.
J.L. Aubert, Les références
de loyers : loi du 6 juillet 1989 (Administrer, juin 1990, n° 213, p.
2)
10.
Y. Rouquet, note sous
Civ. 3, 19 février 2003, cité infra (A.J.D.I., juin 2003, p.
416-417)
11.
Ainsi que le rappelle
le mémoire en défense, p. 5
12.
J. Rémy, Rev. des
Loyers mai 2003, p. 317
13.
On a pu également
estimer (R. Martin, Ann. Loyers, 1991, p. 375) que l'utilité de cette
conciliation est de décharger le juge d'un certain nombre de litiges,
ce qui ne serait pas le cas si elle n'est que facultative
14.
Lamy immobilier, 2003,
n° 5136, 5138
15.
C. Giverdon,
Juris-classeur bail à loyer, fasc. 146-1, 1-2
16.
Rec. Dalloz 2003, I.R.
p. 737 (à propos de Civ. 3, 19 février 2003, v. infra)
17.
E. Durand, J. Combret,
Investissement immobilier et rapports locatifs (Petites Affiches, 23
avril 1997, p. 65)
18.
J. Monéger,
Conciliation, médiation, arbitrage et baux (Petites affiches, 26 août
2002, p. 21 et s.)
19.
C. Beddeleem,
Administrer, octobre 1997, 53 -note sous Civ. 3, 30 avril 1997 (cf.
infra)-, qui évoque le "couperet inexorable" constitué
par le court délai, non susceptible d'interruption ou de suspension
20. Civ. 3, 4 avril 2001, Bull. n° 47
21.
Civ. 3, 14 mai 1997,
Bull. n° 101
22.
P. Bihr, Rec. Dalloz
1993, somm. com. p. 175
23.
Civ. 3, 17 avril 1996,
Bull. n° 104 ; 27 mai 1998, pourvoi n° 96-15.333
24.
Civ. 3, 16 février
2000, pourvoi n° 98-14.234
25.
En revanche, en cas de
bail renouvelé, la commission doit être saisie avant l'expiration du
contrat
26.
Civ. 3, 30 avril 1997,
Bull. n° 90 (le délai pour contester le montant du loyer auprès de
la commission de conciliation commençant à courir le jour de la
conclusion du bail, la cour d'appel a (...) retenu à bon droit (...)
que (le locataire) ayant saisi cette commission en dehors du délai de
deux mois et n'ayant pu, au préalable, faire constater son désaccord
sur le montant du loyer, était irrecevable en sa demande) ; Civ. 3,
15 février 1995, Bull. n° 48 (En cas de formulation par le bailleur
d'une nouvelle proposition de loyer (...), la commission est saisie au
plus tard deux mois après (...). La saisine tardive entraîne l'irrégularité
de la saisine du juge et la reconduction du bail aux conditions antérieures)
27.
V. Canu, note sous Civ.
3, 17 avril 1996, Administrer, octobre 1996, 44
28.
J.-L. Aubert, P. Bihr,
La location d'habitation, Sirey, 2ème éd., n° 97
29.
J.-P. Blatter,
Juris-classeur bail à loyer, fasc. 110, 13
30.
Première phrase de
l'article 2 de la loi : Les dispositions du présent titre
(intitulé "Des rapports entre bailleurs et locataires") sont
d'ordre public.
31.
Civ. 3, 2 juin 1999,
Bull. n° 123 ; note F. Collart-Dutilleul, J. Derrupé (R.D. imm., 1999,
p. 466 et s.), qui en concluent qu'il ne s'agit plus d'un uniforme ordre
public de protection : selon les dispositions concernées, la nature et
la portée de cet ordre public sont susceptibles de varier ; v. également
Civ. 3, 19 mars 2003, Bull. n° 64
32.
Avis partagé en
doctrine (ainsi, J. Rémy, Rev. loyers 1999, p. 427 ; S. Beaugendre,
L'ordre public dans les rapports locatifs, Rec. Dalloz 2000, J., p. 733,
qui se réfère par ailleurs, à propos de l'arrêt du 2 juin 1999 précité,
aux notions d'ordre public de protection, d'ordre public de direction et
d'ordre public "composite")
33.
J.-P. Blatter, précité
34.
On a pu toutefois
parler d'"équilibre introuvable" dans les rapports locatifs
(F. Warembourg-Auque, J.C.P. 1989, précité, 3421)
35.
J.-L. Aubert, P. Bihr, op.
cit., n° 84 , (qui relèvent aussi -n° 79-, à propos du principe
de liberté contenu dans l'article 17 a), que "C'est bien d'une
liberté éphémère qu'il s'agit : la liberté d'un
contrat")
36.
Il est souligné (C.
Giverdon, Juris-classeur bail à loyer, fasc. 146-1, précité, 17) que
l'économie de celle-ci est en parfaite conformité avec le souci du législateur
de n'admettre un loyer librement fixé que dans la mesure où il est
justifié par un "investissement productif" de la part du
bailleur
37.
p. 6
38.
p. 5 et 6
39.
F. Warembourg-Auque (op.
cit.) rappelle que l'article 17 b) reproduit l'article 21 de la loi
Méhaignerie (loi du 23 décembre 1986) relatif au loyer des contrats
renouvelés pendant la période transitoire, article qui avait nécessité
des retouches desquelles s'était dégagée progressivement la notion de
loyer de référence, dit encore loyer comparatif
40.
V. à titre d'exemple,
Paris, 6ème ch., 12 décembre 2002 (cité par R. Rémy, Rev. des Loyers
mars 2003, p. 172)
41.
Besançon, 12 mars 1997
(cité par Juris-classeur bail à loyer, précité, fasc. 146-1, 33)
42.
Civ. 3, 4 janvier 1995,
Bull. n° 3
43.
V. Canu, note sous
l'arrêt, in Administrer, août-septembre 1995, p. 27
44.
P. de Belot, Gaz. Pal.
11-12 janvier 2002, p. 37
De son côté,
V. Canu note (Rev. des loyers 1994, p. 237) que les décrets de blocage
des loyers, qui concernent exclusivement l'agglomération parisienne,
paraissaient régulièrement depuis 1989, tous les ans, à la fin du
mois d'août.
45.
CE, 22 juillet 1992,
concl. G. Le Chatelier (Ed. Techniques, Loyers et copr. décembre 1992)
46.
Paris (6ème ch. B), 26
octobre 2000, note J. Rémy, Rev. des loyers janvier 2001, p. 32, qui
estime notamment que la cour d'appel a écarté à bon droit la
forclusion de deux mois qui ne concerne que l'action en fixation de
loyer fondée sur l'article 19 de la loi.
L'arrêt a été censuré par Civ. 3, 19 février 2003, Bull. n° 40 (infra)
47.
B. Vial-Pédroletti,
(Loyers et copr. décembre 1992, n° 454), qui observe que tout au
contraire, dans une circulaire du 23 octobre 1989 -qui ne lie pas le
juge, mais qui révèle l'intention de l'autorité compétente- le
ministre concerné indiquait que "les commissions seront appelées
désormais à prononcer l'irrecevabilité des dossiers dont elles sont
saisies lorsque les majorations des loyers (...) portent sur des
logements situés dans le champ d'application du décret"
48.
Paris, 8ème ch., 31
mars 1998
49.
B. Vial-Pédroletti
(Loyers et copr. 1999, n° 64), qui remarque que la Cour de cassation
l'avait d'ailleurs déjà décidé à propos du même décret (Civ. 3, 4
janvier 1995, précité)
50.
J. P. Blatter, A.J.P.I.
10 novembre 1989, p. 787
51.
("...pris en
application de l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989...")
52.
Cf. conclusions précitées
de M. Le Chatelier, commissaire du Gouvernement ; on a également observé
que l'article 18 de la loi institue une délégation, d'ailleurs limitée,
au profit du pouvoir exécutif (A. Attal, A.J.P.I., 10 octobre 1999, p.
773)
53.
Civ. 3, 31 octobre
2000, Bull. n° 164
54.
Civ. 3,19 février
2003, Bull. n° 40 (cassation sans renvoi), observations Y. Rouquet,
A.J.D.I., juin 2003, p. 420
55.
Note au J.C. Loyers et
copr. mai 2003, p. 12
56.
J. Rémy (Rev. des
loyers, mai 2003, p. 314), qui émet l'hypothèse selon laquelle la
demande aurait pu être déclarée recevable si elle avait été fondée
exclusivement sur le décret de modération, puisque ce texte est
d'ordre public et ne prévoit aucun délai d'exercice de l'action. Mais
à partir du moment où le locataire fondait sa demande
indissociablement sur les deux textes, le problème de la forclusion ne
pouvait être éludé
57.
J.-L. Aubert, P. Bihr,
préc.
58.
Note sous l'arrêt du
10 mai 2001, Loyers et copr. novembre 2001, n° 254.
59.
J.-L. Aubert, Defrénois
n° 19/03, p. 1265
60.
Civ. 3, 4 avril 2001,
précité